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2024 , Vol. 39 >Issue 4: 823 - 841

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20240405

其他研究论文

城市级国土空间规划实施监测体系的构建思路与实践探索——以宁波市为例

  • 黄伊婧 , 1, 2 ,
  • 张姗琪 , 1, 2 ,
  • 林昀 3 ,
  • 甄峰 1, 2 ,
  • 赵赛帅 3 ,
  • 李璐 3
展开
  • 1.南京大学建筑与城市规划学院，南京 210093
  • 2.江苏省智慧城市规划与数字治理工程研究中心，南京 210093
  • 3.宁波市测绘和遥感技术研究院（宁波市自然资源和规划调查监测中心），宁波 315042
张姗琪（1989- ），女，安徽六安人，博士，助理教授，硕士生导师，主要从事规划新技术研究。E-mail:

黄伊婧（1999- ），女，广东韶关人，硕士，主要从事国土空间规划实施监测评估研究。E-mail:

收稿日期: 2023-08-07

  修回日期: 2023-11-23

  网络出版日期: 2024-04-11

基金资助

国家自然科学基金项目(52008201)

国家自然科学基金项目(42330510)

国土空间规划实施监测网络建设试点

收起

Ideas and practices of city-level territorial spatial planning monitoring: A case study of Ningbo

  • HUANG Yi-jing , 1, 2 ,
  • ZHANG Shan-qi , 1, 2 ,
  • LIN Yun 3 ,
  • ZHEN Feng 1, 2 ,
  • ZHAO Sai-shuai 3 ,
  • LI Lu 3
Expand
  • 1. School of Architecture and Urban Planning, Nanjing University, Nanjing 210093, China
  • 2. Provincial Engineering Research Center of Smart City Planning and Digital Governance, Jiangsu, Nanjing 210093, China
  • 3. Ningbo Institute of Surveying, Mapping and Remote Sensing (Ningbo Natural Resources and Planning Investigation and Monitoring Center), Ningbo 315042, Zhejiang, China

Received date: 2023-08-07

  Revised date: 2023-11-23

  Online published: 2024-04-11

Fold

摘要

在数字化转型背景下，建立健全国土空间规划实施监测机制，提升国土空间规划治理效率和水平，是服务国家治理现代化战略的重要举措。国土空间规划实施监测应通过对国土空间规划实施过程和国土空间开发保护利用行为进行长期性、动态性监测，为了解国土空间规划实时运行状态、推动规划实时反馈优化提供基础。系统回顾中国规划实施监测相关工作的发展历程，从监测工作定位、内容技术体系和传导衔接机制三个方面总结了现有工作的不足。在此基础上，明确了国土空间规划实施监测“全过程支撑”的工作定位，并以浙江省宁波市为例，从规划要求落实监测、规划实施效果监测和规划过程调整监测三个方面构建了国土空间规划实施监测内容体系，进而建立规划监测指标与规则库、趋势分析与预警模型库和弹性监测分析单元三大技术体系，为全面开展城市级国土空间规划实施监测工作提供经验参考。

关键词： 规划实施监测; 城市级国土空间规划; 空间治理; 宁波

本文引用格式

黄伊婧 , 张姗琪 , 林昀 , 甄峰 , 赵赛帅 , 李璐 . 城市级国土空间规划实施监测体系的构建思路与实践探索——以宁波市为例[J]. 自然资源学报, 2024 , 39(4) : 823 -841 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20240405

Abstract

In the context of digital transformation, establishing and improving the monitoring mechanism for the implementation of territorial spatial planning is an important key to enhance the efficiency of spatial governance as well as national governance. The implementation monitoring of territorial spatial planning in the New Era involves long-term and dynamic monitoring of the planning process and the spatial changes influenced by development, utilization, and protection. It serves as a necessary prerequisite for understanding the real-time status of spatial planning and promoting real-time feedback for planning optimization. This article systematically reviews the development of China's related work on planning implementation monitoring, and summarizes the shortcomings of existing work from positioning, content and technical framework, and transmission mechanism. Based on the analysis above, it clarifies the connotation of "continuous monitoring" and the positioning of "comprehensive supporting" for the implementation monitoring of territorial spatial planning. Furthermore, with the case of Ningbo city in Zhejiang province, it constructs the content framework of implementation monitoring for territorial spatial planning from three aspects: the implementation of planning requirements, the external effects of planning, and the adjustment of planning during processes. Also, it improves the monitoring indicators and builds flexible units for monitoring analysis and predicting models for future warning. All in all, it provides references for conducting comprehensive implementation monitoring methods of territorial spatial planning on city level.

Key words： implementation monitoring of planning; territorial spatial planning on city level; spatial governance; Ningbo

随着《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》（以下简称“《纲要》”）的正式印发实施，中国国土空间规划体系建设取得阶段性突破，“五级三类四体系”的框架初步形成。为巩固和深化“多规合一”改革成果，自然资源部陆续发布《关于加强国土空间规划监督管理的通知》《关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》等文件，要求加强国土空间规划实施监测评估预警，保障规划权威性和严肃性；《纲要》也明确提出了“加快构建国土空间规划实施监测网络（China Spatial Planning Observation Network，CSPON）”的要求，支撑数字化空间治理。可以看出，规划实施监测已成为国土空间规划实施监督体系的组成部分，是国土空间规划体系的重要基础[1]。同时，多个城市级国土空间规划得到批复，亟需开展规划实施监测工作，跟踪规划实施进程并进行动态维护，为编制、审批、修改规划和执法、督察提供依据[2]。从理论层面看，完善国土空间规划实施监测工作顶层设计，明确其理论内涵与工作内容，是补齐国土空间规划实施监督体系短板，提升国土空间治理能力的必然要求[3]。从实践层面看，构建结构层次清晰、技术路径完善的国土空间规划实施监测体系，实现动态感知、及时预警和规划决策支持，是推动已批规划落实、实现规划“全生命周期”管理的重要前提和科学手段[4⇓-6]。
规划实施监测（Monitoring）的概念源于1960年代西方城市“规划向公共政策转型”背景下的规划系统评估（Evaluation）工作[7]。英国率先形成了“实施前预估（Ex-ante Evaluation）—实施监测（Monitoring）—实施后评估（Expost Evaluation）”的政策循环概念框架[7]，并逐步建立了适应各层级规划的动态监测机制[8]，以期通过规划实施监测跟踪规划实施进度，支撑规划落实与动态反馈调整[9]。基于上述经验，各国、各城市也开展了规划实施监测体系构建实践。如英国伦敦、曼彻斯特针对总体规划和地方发展规划完成情况形成定量监测指标，并编制《规划年度监测报告》，作为反映规划实施绩效和服务规划编制的法定手段[10,11]；波特兰基于分解后的战略目标完成情况开展定性分析，识别规划实施效果，判断未来发展方向[12]。在监测机制层面，荷兰进一步完善了规划事前评估和规划监测成果动态反馈机制，推动监测成果的应用和政策转化[13]。此外，部分地区通过建设数据仓库与数据分析平台，为开展跨区域、全覆盖的规划实施监测工作提供数据支撑[14,15]，如欧盟建立了欧洲观测网络（European Spatial Planning Observation Network，ESPON）[16]，伦敦建立了伦敦发展数据库（London Development Database，LDD）等。
而中国城市虽已逐步开展规划实施监测的相关探索，但工作基础相对薄弱[17]，存在工作定位不明晰、体系构建不完全、方法机制未完善等难点和挑战[5,17,18]。近年来，相关学者对规划实施监测评估工作的重要性进行了持续探讨[19⇓⇓-22]，以北京[23]、上海[24]、广州[25]等为代表的一批大型城市也已经陆续建立了城市级规划实施监测体系。但上述研究和实践中对规划实施监测概念和主要工作内容的界定尚未达成共识[5,26,27]，和体检评估等工作区分不足，缺乏明确的工作开展基础。同时，现阶段城市级规划实施监测主要围绕国土空间总体规划展开，还未建立适应“五级三类”国土空间规划体系的规划实施监测工作框架。此外，在规划实施监测实践中，现有监测方法已无法满足新时期空间治理需求。一方面，以指标计算为主的监测形式无法反映用途变更、功能矛盾等复杂规划要求的空间落实情况[28,29]，且空间模拟、监测预警等能力建设不足，难以进行动态反馈，支撑精细化空间治理；另一方面，尚未形成完善的监测数据与监测成果衔接机制[30,31]，无法满足多尺度、跨层级、多场景的监测需求。
可以看出，构建层级协调、尺度精细、动态科学的规划实施监测体系已经成为城市级国土空间规划工作的迫切需求，但对于城市级规划实施监测的总体框架与内容技术体系仍然缺乏探讨。基于此，本文首先梳理了城市级国土空间规划实施监测工作的发展历程与演变趋势，总结其在工作定位、内容技术体系和传导机制上存在的主要问题。其次，进一步明确规划实施监测在国土空间规划体系中的重要地位和工作特点，提出新时期与规划体系相适应的城市级国土空间规划实施监测总体框架。最后，以浙江省宁波市为例，展示规划实施监测体系构建的具体内容与应用路径，以期为开展城市级国土空间规划实施监测工作提供经验参考，也为建立统一、高效的国土空间规划实施监测网络，推进空间治理体系和治理能力现代化提供坚实支撑。

1 城市级国土空间规划实施监测工作内容回顾与问题总结

1.1 国内工作发展历程与主要特征

现行国土空间规划主要由主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划三类规划融合而来。因此，需继承上述各类规划的监测工作经验，作为“多规合一”背景下国土空间规划实施监测体系构建的基础。受规划严肃性不断提升、“过程治理”理念逐步凸显的影响[17]，规划实施监测在不同时期具有不同的开展形式，以2008年规划实施评估法定地位确立和2015年要求开展常态化体检评估为节点[32]，可分为以下三个发展阶段（图1）：
图1 各类规划实施监测工作发展历程

Fig. 1 Historical process of monitoring for planning implementations

规划动态监测工作阶段（2002—2007年）：在此阶段，规划实施监测主要强调运用3S技术识别建设活动和用地等空间变化情况，侧重对规划强制性要求的落实。2003年，在借鉴土地执法检查工作中利用遥感影像进行非法用地图斑识别的经验基础上，住建部选择南京等10个试点城市，依据城市总体规划强制性要求，对规划用地性质变更、违法建设等行为开展动态监测管控，并在三年后进一步细化了对城市绿地、城市控制线的规划动态监测要求，形成了规划实施监测工作的基本雏形。
监测评估融合开展阶段（2008—2014年）：《城乡规划法》出台后，规划实施评估的法定性大大提高，规划实施监测顺势与规划实施评估融合开展，并全面铺开至总体规划、专项规划等不同类型规划中[32]，监测评估内容的综合性、多样性也不断增强[33]。随后，主体功能区规划和土地利用总体规划均围绕各自编制要求，强调了开展规划实施监测评估工作的必要性。然而，学界和业界更加关注规划实施评估理论方法探索[34⇓-36]，在调查监测、预警、反馈等环节着力不多[5]。在此阶段，规划实施监测自身工作独立性被削弱，与规划实施评估仅在资料收集时点上有区分，因此在实践中常被简化甚至缺位，导致对规划实施进度、运行状态把握不足，难以为规划动态调整优化提供即时反馈[19]。
城市体检/国土空间规划城市体检评估阶段（2015年至今）：此阶段，规划实施监测周期逐步缩短，主要以年度体检形式开展，并与规划实施评估逐渐分离，支撑国土空间规划动态优化。2017年，住建部响应中央城市会议精神，开展常态化城市体检工作，通过定量指标对比方式，主动挖掘“城市病”风险，但体检内容并未完全涵盖规划要求。直到2019年，自然资源部将城市总体规划实施情况和城市体征同时纳入年度体检评估工作内容中，规划实施监测的工作独立性和差异性才得到强化。在此基础上，北京、重庆、上海、厦门等试点城市均开展了国土空间规划实施监测工作的探索，不断拓展监测内容、加强监测成果应用[27,37⇓-39]。
总体而言，中国城市级规划实施监测工作不断成熟，严肃性逐步提升，主要具有以下发展特征：第一，规划实施监测内容的综合性不断增强，对象类型不断扩展。不仅针对规划要求落实情况开展监测，还监测了经济、社会等方面的规划实施效果；在用地、建筑等空间实体监测的基础上，对规划核心管控要素规模、结构和品质进行监测，并结合发展定位和区位特点，新增特色监测要素。第二，规划实施监测的方法不断实现优化。在监测数据层面，由一维统计数据、二维遥感影像数据向三维时空大数据拓展，借助手机信令、互联网定位等新兴数据，通过多源数据融合提高监测精细化程度[40,41]。在监测形式层面，由差异图斑比对向“定性描述+定量指标”模式发展，并强化定量指标在目标分解传导、进度跟踪、监督管理上的优势。第三，规划实施监测的周期逐步缩短，由不定期开展、“两年一评估”向“一年一体检”要求转变，提升规划实施监测在发现问题中的主动性（表1）。
表1 不同阶段规划实施监测工作特征总结

Table 1 Summaries of different characteristics of planning implementation monitoring

发展阶段 涉及规划类型 监测内容 监测对象 主要数据类型 监测方法 监测周期
规划动态监测工作阶段 城市总体
规划		 规划强制性要求落实情况（用地性质变更、历史文化
保护）		 用地、建筑等空间实体范围、形态变化情况 规划文本数据、遥感监测数据 遥感图斑识别与差异比对 不定期
开展
规划实施监测评估工作融合开展阶段 城市总体
规划		 规划要求落实情况（强制性、引导型）、规划实施效果、规划环境变化 建设用地规模、公服设施布局、人口经济总量、历史保护情况 统计年鉴、遥感监测
数据		 定性分析为主、定量指标为辅 与规划编制周期
相同
土地利用
总体规划		 以规划要求落实情况为主 建设/非建设用地规模、用地增长率、土地效益 地理国情普查数据、全国国土调查/年度变更调查数据 定量指标为主、定性分析为辅 五年内组织1~2次
主体功能区规划 以规划要求落实情况为主 强度分区、环境容量、生态系统 水资源、水环境、土壤环境跟踪监测数据 定量指标分析、空间叠置分析 与规划编制周期
相同
控制性详细规划 以规划要求落实情况为主 用地性质、容积率、建筑密度/高度、绿地率 遥感监测数据、地理空间数据 定量指标为主、定性分析为辅
专项规划（绿地系统规划、轨道交通规划等） 规划要求落实情况、规划实施效果 专项规划对象（交通线网密度、站点覆盖率；绿地面积、绿地达标
率等）		 交通调查
数据
城市体检/国土空间规划城市体检评估阶段 国土空间
总体规划		 规划要求落实情况、规划实施效果、规划调整情况 核心监测内容：战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障 自然资源调查监测数据、手机信令数据、交通IC卡数据、兴趣点（POI）数据 定量指标为主、定性分析为辅 由“两年一评估”变为年度体检
特色监测内容：人口集中度（北京）、国际影响力（上海）、空间运行效率（重庆）、跨岛交通状态（厦门）

1.2 现存主要问题

原规划体系下的规划实施监测工作已有较长时期的探索，并在监测内容、监测数据使用和监测方法等方面实现了提升。然而，随着空间治理精细化、智慧化需求进一步凸显，新时期国土空间规划实施监测需在理念、内容和技术体系等方面进行不断调整优化，适应国土空间规划体系变革要求。总的来说，建立国土空间规划实施监测体系仍需解决三大问题。

1.2.1 监测工作定位仍不明晰

现阶段，国土空间规划实施监测工作可参照的指南或技术规程仍未发布[20]，其工作定位一直处于模糊地带，与规划实施评估工作、城市体检评估工作的区分不明显。这导致国土空间规划实施监测缺乏明确的工作指引，没有突出的监测重点，难以在规划实施过程中发挥监测预警、动态反馈作用。应针对上述相关工作类型，围绕工作内涵、工作导向、工作层级等多维度特征开展横向对比，从而厘清新时期国土空间规划实施监测工作定位，作为总体框架构建的重要基础。
具体而言，国土空间规划实施监测具有非目标性、常态化等特征，和目标性强、阶段性开展的规划实施评估工作存在显著差异（表2）。规划实施监测能够客观反映规划实施进度和城市综合发展情况，为开展规划实施评估、规划编制提供分析基础；此外，通过监测及时发现现状和目标的偏差，进而开展风险预警，反馈至规划审批、空间执法等环节，是实现规划动态维护的核心举措。而规划实施评估则是在特定的目标导向下，基于监测成果判断特定阶段中规划的完成情况与环境适应情况，注重挖掘规划结果与目标产生偏差的原因，进而支撑下一轮规划编制。总体来看，完善的规划实施监测体系是保障规划实施评估环节高效运行、实现规划全生命周期管理的基础[20,42,43]。
表2 国土空间规划实施监测与其他工作特征对比

Table 2 Differences between implementation monitoring and other evaluation programs

对比项 国土空间规划实施监测 国土空间规划城市体检评估 国土空间规划实施评估
工作内涵 客观现状采集 客观现状采集+主观价值判断 主观价值判断
工作导向 非目标导向 目标导向 目标导向
工作目标 规划实施中监测进度与空间风
险预警；规划实施前后提供数
据基础		 总结当年城市运行和规划实施中存在的问题和难点，提出年度实施计划建议；对规划实施情况开展阶段性的全面评估和总结，对未来发展趋势做出判断 结合监测成果开展综合评估，反馈至规划编制中
工作层级 适应“五级三类”规划体系 聚焦城市国土空间总体规划要求 适应“五级三类”规划体系
工作周期 持续性、动态性监测 一年一体检，五年一评估 阶段性评估，通常为规划实施首末期
工作内容 监测规划实施情况、规划实施效果、规划调整过程 定期分析和评价城市发展阶段特征（城市运行体征）及国土空间总体规划实施效果 深入挖掘规划实施结果与目标偏差的原因
国土空间规划实施监测与城市体检评估工作则既有联系，又有区别（图2）。从工作周期和工作定位上看，两者都依据国土空间总体规划要求，动态跟踪国土空间规划实施进度，分析规划实施效果，并能为规划动态调整提供支撑。但两者在体系构成和工作目标上仍存在差异，表现为：国土空间规划实施监测作为规划实施监督体系的重要组成部分，需保障“五级三类”各类规划落实，服务于规划编制、审批、管理等环节，应具备全面、层次性的内容体系；而城市体检评估聚焦落实城市级国土空间总体规划这一层级的核心要求，并强调监测城市运行体征，为城市高效管理提供支持。
图2 国土空间规划实施监测与城市体检评估工作内容对比

Fig. 2 Differences between monitoring for planning implementations and city examination

1.2.2 内容技术体系仍不完整

在“五级三类”国土空间规划体系建立背景下，国土空间规划实施监测内容体系需解决监测类型不完善、监测对象不全面的问题。现有规划实施监测实践通常围绕总体规划这一规划类型展开，无法全面支撑各类型规划实施监督需求。虽然有研究针对详细规划、专项规划进行了初步监测探索[22,44,45]，但尚未将上述规划类型的监测重点纳入规划实施监测内容体系中。此外，虽然同一层级的规划实施监测对象已从规划强制性要求向规划实施效果拓展，但依旧缺少对规划预期性目标实施进度与规划调整情况的监测，内容全面性有待提升，较难实现规划动态维护的目标[20,46]。
从监测技术手段看，现有规划实施监测工作的空间性和动态性依然不足，无法支撑精细化视角下国土空间治理需求。一方面，规划实施监测仍以指标数值监测为主，对空间形态、空间拓扑关系等重视不足，缺少对重要控制线范围边界变化、空间用途变更等涉及空间属性的监测分析方法，较难支撑开发超限、功能矛盾等违规行为识别，落实中微观层级的规划要求。另一方面，规划实施监测主要关注首末期指标一致性情况，较少基于监测成果进行国土空间变动趋势分析，开展空间模拟与风险预警，规划反馈动态性、实时性仍待提高。

1.2.3 传导衔接机制仍不完善

明确不同层级、不同类型规划的监测任务和衔接融合关系，并提升对重大战略区域、重点城市、重大工程的监测预警能力，是国土空间规划实施监测网络（CSPON）建设的任务要求[47]。然而，现有规划实施监测工作仍面临要求传导弱、成果衔接难的挑战。尽管部分学者已针对专项规划、详细规划实施监测内容进行了研究[48⇓-50]，但其与总体规划实施监测内容的传导方式仍不明晰，监测要求分解的空间尺度和要素精度尚不明确[51]。此外，不同层级、不同类型的规划实施监测分析单元与监测成果在空间精细程度上存在差异，但目前尚未构建不同分析单元间成果衔接、融合的技术方法，难以支撑多尺度、跨单元区域下（如都市圈、城市功能区、社区生活圈）的规划实施监督需求。

2 城市级国土空间规划实施监测总体框架构建思路

基于国际经验和以往工作成果的梳理总结，本文认为新时期国土空间规划实施监测工作具有“全过程支撑”的工作定位，是贯穿规划“编制—实施—评估”全流程、保障规划“全生命周期”管理的基础性工作。通过国土空间规划实施监测，能够实时掌握规划实施进度、及时进行趋势分析与风险预警，反馈至规划审批、执法等环节，从而保障规划要求有序落实，实现规划动态调整优化的目标；另一方面，通过国土空间规划实施监测了解规划实施效果，能够为规划编制环节与规划实施评估环节提供重要分析基础（图3）。以上述工作定位为出发点，本文拟从内容体系和技术体系两个方面，构建和“三级三类”国土空间规划体系相适应的城市级国土空间规划实施监测总体框架。
图3 城市级国土空间规划实施监测体系构建思路

Fig. 3 Framework of monitoring for planning implementations on city level

2.1 国土空间规划实施监测内容体系

本文提出的城市级国土空间规划实施监测内容框架明确了总体规划、专项规划和详细规划三类规划的监测重点，并细化了每一类规划的主要监测维度与监测内容。其中，城市级国土空间总体规划实施监测体现规划引领性和战略性，以规划文本为核心依据，重点监测总量规模、空间底线等强制性规划要求落实情况和战略目标达成情况，保障国土空间安全；专项规划实施监测强调传导性，结合规划总量要求，细化规模与分类，并结合专项规划核心目标，跟踪重点工作的实施进度，支撑国土空间规划专题研究；详细规划实施监测强调实施性、管控性，应重点监测特定区域建设安排（如开发强度、用地结构、设施布局、建筑风貌等）是否符合总规规划要求、是否支撑专项规划需求、邻近单元规划要求是否衔接等，辅助空间用途管制与开发强度管理，保障规划编制与实施建设的统一。
在此基础上，分别从规划要求落实、规划实施效果和规划过程调整三个维度开展规划实施监测，从而全面了解规划实施过程情况，支撑多维度的规划维护与管理。其中，规划要求落实监测指对规划强制性指标要求与引导性目标落实情况开展监测，确保规划刚性管控与弹性引导作用均得到发挥。规划实施效果监测指对城市社会、经济等非空间系统现状开展监测，摸清城市发展水平和重要特征，反映规划意图与城市综合发展状况间的关系，为开展规划优化提供指引[52]。规划过程调整监测指对规划实施过程中的调整变动情况开展监测，体现规划实施的过程性，支撑规划动态管理[53]。

2.2 国土空间规划实施监测技术体系

国土空间规划实施监测技术体系包括监测指标库和规则库构建、趋势分析与预警模型库构建和弹性监测分析单元体系构建三个方面。首先，建立监测指标库和规则库，作为开展规划实施监测的工具基础。通过建立基于规范计算框架的定量监测指标库，直观、准确地反映规划实施进度并支撑调整反馈；通过建立基于空间拓扑关系，兼具空间管束刚性、空间发展弹性的空间监测规则库，辅助对空间形态变化、空间开发矛盾等现状的识别，提升规划实施监测的空间性，支撑中微观空间尺度下的规划要求落实。
其次，基于监测成果，运用人工智能、大数据等技术[42]，构建趋势分析与风险预警模型库，作为规划实施监测发挥空间模拟推演作用的核心手段，辅助规划主动调整优化。如，针对人口规模增长、用地规模扩张等指标型预警需求，设置指标阈值突破预警模型，提前应对潜在风险。而针对城镇空间形态演变、重要控制线突破等空间管理需求，构建情景模拟型预警模型，综合判断空间演变趋势，支撑规划实施过程中及时开展空间用途管制与执法督查。
最后，构建具有不同空间尺度的弹性监测分析单元体系，推动规划实施监测要求的有效传导和监测成果的有效融合。参考欧盟监测网络（ESPON）中设置可变监测单元（NUTS）[54]、中国深圳市设置国土空间标准规划单元[55]等案例，设置与规划编制单元一致的监测分析单元，保证规划要求可通过单元分解实现“自上而下”的传导，而监测成果可通过单元聚合实现“自下而上”的衔接。此外，针对规划中涉及到的都市圈、社区生活圈等范围，新增不局限于行政边界的监测分析单元，在单元内进行多源数据融合与指标计算，支撑跨单元的规划实施监测需求，提升复杂空间治理水平。

3 宁波市国土空间规划实施监测体系构建实践

宁波是上海大都市圈的重要城市，是国务院批复确定的中国东南沿海重要的港口城市，长江三角洲南翼经济中心。宁波具有“半陆半海、山海环抱”的国土空间特色，海岛、海湾等自然资源类型丰富，港口优势突出。2022年，宁波完成了《宁波市国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称“《规划》”）的编制，为规划实施监测工作提供了政策依据和内容指引。近年来，宁波也开展了自然资源和规划全域变化监测、城市国土空间要素监测等系列工作，具有良好的数据采集、计算基础。本文基于前文构建思路，以宁波为例，介绍城市级国土空间规划实施监测体系的构建实践，为系统开展规划实施监测工作提供经验参考。

3.1 宁波市国土空间规划实施监测内容体系

以《规划》为核心依据，以落实规划编制指标要求与规划文本要求为核心目标，围绕三种规划类型、细分三个监测维度，开展宁波市国土空间规划实施监测工作（图4）。
图4 宁波市国土空间规划实施监测内容体系（以国土空间总体规划为例）

Fig. 4 Contexts of monitoring for planning implementations

3.1.1 国土空间总体规划实施监测

（1）规划要求落实监测
规划要求落实监测包括规划强制性要求监测和规划引导性目标监测。规划强制性要求监测是针对重点空间范围及控制线、规划功能分区规模总量与开发强度、空间开发限制等开展监测，旨在强化国土空间规划的底线管控作用，保障国土空间安全。根据《规划》，宁波在“三区三线”基础上，划定了海洋空间；新增了工业控制线、岸线管控线和城市安全底线，形成了“3+3”的控制线体系，并制定了规划编制核心指标。因此，依据上述强制性要求，重点监测宁波重要空间规模、数量等属性变化与重要控制线的长度、范围变动情况，判定重点规划指标是否达标，并反馈至执法督查等工作中。
规划引导性目标监测是指围绕区域互联等宏观目标与综合交通、公共服务等领域专题目标，对空间细化特征和具体任务进度开展监测，旨在强化城市国土空间总体规划的战略引领作用。如，针对宁波市全域空间格局中明确的“多中心网络化、高效集约城镇组团”的宏观规划目标，监测城镇组团交通、人流联系等空间细化特征；针对“构建快速交通网络”“打造新时代文化高地”等专题目标，监测全市高速公路、市级重大公共服务设施等建设进度。同时，结合宁波城市区位特点与发展需求，设置了海洋发展区面积、海洋风貌等具有特色的监测内容。
（2）规划实施效果监测
规划实施效果监测是指基于城市发展战略目标，从经济贸易、产业发展、科研创新、城市活力等维度，监测规划实施对战略目标的支撑效果[33]。如，针对宁波市提出的“国际开放枢纽”战略目标，通过监测重要国际枢纽海港（宁波舟山港）的货物吞吐量，反映疏港交通能力，判断规划实施后对外联系强度的提升效果；监测宁波西枢纽的空铁旅客吞吐量，判断规划实施对提高内部交通辐射水平的支撑作用。此外，针对“智造创新中心”战略目标，监测数字经济、绿色石化等优势产业发展情况，反映产业布局效率提升效果；针对“滨海时尚都市”建设目标，监测中心城区及滨海区建设情况，反映规划实施对城市活力变化的影响。
（3）规划过程调整监测
规划过程调整监测指针对规划要求变动、规划编制完成情况的监测。针对宁波市《规划》修编、补充、调整等规划动态维护情况，定量监测《规划》内容变动次数；依据宁波市“三级三类”的国土空间规划体系，动态监测规划编制进度和规划覆盖程度，推动规划体系逐步完善。此外，针对公众参与程度、主观满意度等规划外部环境情况开展监测，保证“以人为本”规划理念的落实。

3.1.2 国土空间专项规划实施监测

承接《规划》总体要求，结合宁波重要专项规划目标，制定宁波市专项规划实施监测内容。以宁波市全域国土空间综合整治专项规划监测为例，在规划强制性内容监测中，聚焦农用地、村庄与城镇低效用地等空间范围，对涉及到的底线空间与控制线规模开展细化监测；在规划引导性目标监测中，围绕“耕地集中连片整治”“工业用地转型”等专项规划目标，监测耕地空间集中情况、工业用地效能等变化情况。在规划实施效果监测中，将“生态保护修复”这一规划目标分解至生态、环境等非空间维度，从城市韧性、空气质量等方面开展监测，摸清规划实施对生态环境的影响效果。最后，在规划过程调整监测中，结合规划核心业务类型，监测城镇低效用地再开发项目完成进度、空间矛盾协调次数，反映规划变动情况。

3.1.3 国土空间详细规划实施监测

在分解总体规划要求、细化专项规划要求的基础上，设置宁波市控制性详细规划实施监测内容。以宁波市甬江科创园区控规监测为例，针对规划强制性内容，监测科创园区内各类建设用地规模和强度、控制线内管控情况、重要设施布局情况等是否符合总体规划要求；同时，监测地块容积率、建筑密度等是否符合详细规划刚性要求。针对规划引导性内容，综合生态环境专项规划，监测规划单元中绿地率、水网控制宽度是否达到预期。在规划实施效果监测中，基于详规单元主导功能定位，监测人群活力、街道品质等，判断规划实施对主导功能的支撑作用。最后，在规划过程调整监测中，围绕单元内重点设施、道路等要素，监测具体建设项目实施进度与合规情况等，确保规划落实。

3.2 宁波市国土空间规划实施监测技术体系

3.2.1 多维度、可细化的规划监测指标与规则体系

基于规划要求落实、规划实施效果和规划过程调整三个监测维度，构建宁波市定量规划实施监测指标体系。规划要求落实监测指标包括强制性指标与引导型指标。前者主要来源于《规划》中已确定的规划编制核心指标，包括空间底线、空间结构与效率、空间品质三个维度；而引导型指标是《规划》文本内具有数值特征的规划预期的细化（图5）。规划实施效果监测指标是宁波市城市战略目标在经济、社会等非空间维度的具体表征，如海洋生产总值（GDP）、货邮吞吐量（万t）等。规划过程调整监测指标包括规划调整次数（次）、村庄规划覆盖率（%）等，支撑规划过程管理需求。在此基础上，明确指标监测方式，对约束性指标进行阈值突破预警，对预期性指标开展进度跟踪。
图5 宁波市国土空间规划要求落实监测指标构建示例

Fig. 5 Process of designing indicators for statutory requirements in Ningbo territorial spatial planning

针对国土空间规划重点规划分区与重要控制线的范围边界及管控要求，构建宁波市规划实施监测规则库。一方面，结合分区与控制线的空间位置，设置范围重叠、边界冲突、边界突破等不同类型的空间刚性管控规则，通过监测识别空间用地性质与管控要求矛盾、边界破坏等情况，主动反馈至空间执法督查业务中。另一方面，依据规划，明确国土用途管制分区功能与对应引导性要求，设立空间弹性管控规则，常态化监测已准入的开发利用行为与规划的符合程度，以及上述行为可能产生的国土空间风险。若建设行为与规划要求不符（如建设规模扩大、建筑突破限高等），及时反馈预警，督促其及时整改或勒令退出，实现国土空间破坏行为的预防（图6）。
图6 宁波市国土空间总体规划监测规则设置示例

Fig. 6 Examples of spatial monitoring regulations of Ningbo territorial spatial planning

3.2.2 多场景、动态化的趋势分析与预警模型体系

针对宁波市不同规划实施监测类型，构建趋势分析与预警场景。如，在宁波市国土空间总体规划实施监测中，构建城市要素底数预警和城市空间形态预警等场景。其中，城市要素底数预警指基于耕地保有量、自然岸线保有率等空间底线指标，对指标突破或完成滞后等风险进行预警，保障国土空间安全；城市空间形态预警指基于用地布局监测成果，动态模拟空间演变过程[56]，对边界突破、开发超限等潜在风险进行预警，辅助空间用途管制等工作运行。在专项规划实施监测中，针对宁波市全域国土空间综合整治规划，构建城镇用地效益预警场景，辅助低效用地的识别与改造提升；针对宁波市社区生活圈专项规划，构建设施供需预警场景，模拟设施使用人群变化趋势，判断设施供需是否失衡，支撑设施优化布局。在详细规划实施监测中，设置建设行为违规、空间用途不兼容等预警场景，辅助建设项目审批与开发强度管理。
同时，在国土空间治理数字化转型要求下，从数据和技术两个方面提升宁波市国土空间规划实施监测预警的动态化与智能化水平。一方面，引入遥感影像、地质地貌、手机信令、POI等多源异构大数据，支撑涉及空间现状、人口活动和空间人地关系的监测内容分析，提升空间动态感知能力；另一方面，运用机器学习、深度学习等新兴技术与自然语言处理等基础大模型，构建预警分析模型库，提升空间特征挖掘、空间规律识别与空间模拟推演能力，支撑场景展示表达和综合决策分析[5]。

3.2.3 多尺度、可衔接的弹性监测分析单元体系

在宁波市已有行政边界的基础上，考虑不同类型规划的监测内容需求，以详细规划单元为基本监测单元，进一步形成“3+4”的宁波市弹性监测分析单元体系。其中，“3”指“市—区—镇/乡/街道”三级规划编制单元，均由详细规划单元逐步向上聚合汇总而成，支撑监测要求传导和成果衔接要求（图7）；而“4”则是面向重点区域、重点专项监测要求划定的弹性监测分析单元，支撑跨尺度、跨编制单元空间治理需求。如在区域层面，设定都市圈监测单元，开展宁波市区域协同情况监测。在区县层面，依据宁波市划定的中央商务服务区、甬江科创园区等区域，设定城市功能区监测单元，开展空间功能效率监测；结合城市更新需求，划定城市更新整治监测单元，开展更新推进情况监测。在社区层面，结合社区生活圈建设要求设定社区生活圈监测单元，对设施建设和服务效率开展监测。
图7 宁波市弹性监测分析单元体系与指标传导过程示例

Fig. 7 Examples of flexible monitoring units and transmission process of Ningbo territorial spatial planning

基于宁波市弹性监测分析单元体系，进一步完善指标分解传导与多源数据融合机制，提升规划要求传导的科学性和监测成果聚合的准确性。一方面，结合监测分析单元层级和尺度，确定监测单元指标精度。如，市级总规监测分析单元指标侧重对规模总量的控制，而专项规划监测分析单元指标内容更加精细，针对次一级用地规模、用地结构等开展监测。另一方面，研究单元内多源异构数据的标准化处理技术，解决信息缺失、重复、冲突等问题，提升监测指标计算准确性；探索构建国土空间信息模型（TIM），基于地理实体进行多源数据关联，保证同一对象在不同尺度下的弹性监测分析单元内信息一致，提高指标计算和成果聚合的准确性。

4 结论与讨论

构建国土空间规划实施监测体系，实现规划实施进度动态感知、空间风险及时预警和规划决策支持，是保障国土空间规划有效落实，提升国土空间治理水平的重要手段。本文系统总结了城市级规划实施监测工作的发展历程与发展特点，围绕工作内涵、工作导向、工作层级等维度详细梳理了规划实施监测与其他工作的区别及联系，丰富了对国土空间规划实施监测内涵的认识。在此基础上，提出了新时期国土空间规划实施监测的工作定位和总体框架，为提升国土空间规划实施监督效能、完善国土空间治理体系提供了参考。同时，以宁波为例探讨了国土空间规划实施监测体系构建路径，弥补了当前规划实施监测内容技术体系不完整、传导衔接机制不完善的问题，对全面开展城市级国土空间规划实施监测工作，实现“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划具有指导意义。
然而，系统完善国土空间规划实施监测网络，还需要制度机制和技术标准的保障支持。首先，需加快法规政策的出台，完善工作顶层设计。应明确国土空间规划实施监测的工作责任主体，系统梳理业务联系，统一监测内容和工作流程，保障工作有序开展。其次，应建立清晰、健全的工作机制。需梳理国土空间规划监测工作组织架构，明确各部门在数据采集、指标计算、反馈预警等方面的职责分工，做到权责清晰；尝试增加市民组、专家组等群体，探索多方参与协作的可能性。最后，应逐步健全规划实施监测技术标准体系，包括统一弹性监测单元划定方法、监测数据汇交标准等，发布监测分析预警模型功能（平台）建设指南，提升规划监测数据、成果的标准性和科学性。

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