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自然资源学报 >

2023 , Vol. 38 >Issue 7: 1719 - 1729

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20230705

“新时期自然资源资产产权制度改革与实践”专栏

能源公用事业部门商品属性及治理方式

  • 韩晓 ,
  • 黄滢 ,
  • 魏楚
展开
  • 中国人民大学应用经济学院，北京 100082
魏楚（1979- ），男，湖北公安人，博士，教授，主要从事能源经济学研究。E-mail:

韩晓（1993- ），女，内蒙古乌兰察布人，博士研究生，主要从事能源经济学研究。E-mail:

收稿日期: 2022-07-11

  修回日期: 2023-04-23

  网络出版日期: 2023-07-17

基金资助

国家自然科学基金项目(72261147760)

国家自然科学基金项目(71622014)

全国统计科学研究项目重大项目(2019LD09)

收起

Attribution and policy implications of energy utilities products

  • HAN Xiao ,
  • HUANG Ying ,
  • WEI Chu
Expand
  • School of Applied Economics, Renmin University of China, Beijing 100082, China

Received date: 2022-07-11

  Revised date: 2023-04-23

  Online published: 2023-07-17

Fold

摘要

对能源公用事业商品属性的认识和治理方式的研究，是推动能源市场化改革的重要理论基础。为此，在排他性和竞争性的物品分类基础上，构建基于社会公共性质和技术发展水平的物品分类动态框架，并基于此分类框架，探讨电、气、热三类网络型能源公用事业的商品属性和治理方式。本文的核心观点认为：网络型能源公用事业提供的产品可区分为“能源品”和“运输服务”，其中能源品的商品属性趋近于私人商品，而运输服务趋近于准公共物品。能源公用事业治理方式的核心在于在体制机制上解构“能源品”+“运输服务”的传统运营模式，不断深化落实“管住中间、放开两头”的改革总思路，从而持续稳步推进能源体制改革。

关键词： 公用事业; 公共物品; 能源部门; 商品属性; 市场化改革

本文引用格式

韩晓 , 黄滢 , 魏楚 . 能源公用事业部门商品属性及治理方式[J]. 自然资源学报, 2023 , 38(7) : 1719 -1729 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20230705

Abstract

How to define the property of energy utilities is an important theoretical premise to restore the attributes of energy commodities. To analyze the attributes of energy utilities, this paper constructs a dynamic analysis framework based on social publicity and technological development to extend the exclusive and competitive goods classification. And then, taking the three kinds of network energy public utilities of electricity, gas and heat as examples, this paper analyzes the commodity attributes and governance. The core point of this paper is that the products provided by network-based energy utilities can be divided into "energy goods" and "transportation services", of which the commodity attributes of energy products tend to be private goods, while transportation services tend to be quasi-public goods. The essence of energy utilities governance is to deconstruct the traditional operation mode of bonding "energy products" and "transportation services". The governments need to deepen the implementation of the overall reform idea of demand-side and supply-side flexibility while regulating the grid infrastructure.

Key words： public utilities; public goods; energy sector; commodity attributes; market-oriented reform

能源是中国在世界百年未有之大变局中保持稳中求进的重要保障与战略砝码，是迈向高质量发展的现代化国家的重要命脉与关键要素，是促进共同富裕提高民生福祉的基础商品和重要衡量标准。能源商品的生产供应涉及众多环节，从生产勘探、管网运输到销售服务，不同的环节具有不同的行业特征和产业属性。然而，长期以来，在社会经济的发展过程中，混同能源产业链中不同环节的产品服务属性，过度强调能源产业中与自然垄断以及国计民生相关的准公共物品属性，弱化电力、油气等产品本身具有的商品属性，导致能源商品价格体系长期扭曲，价格不能真正反映资源的稀缺程度。
在电力行业，由于缺乏对电力商品属性的正确认识，导致“市场煤”与“计划电”之间的价格传导梗阻一直没能在体制上完全解决。对于火电企业，煤炭价格的变动难以通过电力价格变化及时有效地传导到消费者，导致企业盈利回报波动较大，并不具有公用事业稳定可预期的回报特征。尽管2019年起燃煤发电标杆上网电价机制改为“基准价+上下浮动”的市场化价格机制（浮动范围-15%~+10%），为电力商品属性回归奠定了基础，但并未完全解决电力商品属性还原问题。工商业与居民用电之间的交叉补贴机制造成中国居民电价偏低、工商业电价偏高的现象一直存在。在面临夏季高温极端天气时，居民电价无法有效调节市场供需，致使居民用电量猛增，爆发大范围的“缺煤限电”“拉闸限电”，严重影响国民经济正常运行。在油气产业链中，同样缺乏对商品属性的正确认识，导致长期将油气资源作为战略物资或福利产品低价供给。在终端价格管制下，天然气进口价格与销售价格严重倒挂，一方面，大量便宜天然气在消费终端被浪费，能源利用效率低下；另一方面，油气资源价格倒挂严重打击企业进口天然气的积极性，致使供需矛盾突出，严重影响国家能源安全[1]。
如何解决能源市场化改革中遇到的上述难题，对能源商品属性的正确认识是关键所在。中央财经领导小组第六次会议明确指出，推进能源体制改革，核心是还原能源商品属性。一方面，能源作为一种生产要素，要提高效率优化配置，必须发挥市场的主导作用；另一方面，电、气、热等能源品作为公用事业重要组成部分，具有显著的基础性、先导性、公益性和服务性，能源供给必须兼顾群众利益，保障居民的基本需求[2]。因此，破解上述难题，处理好“保民生”与“市场化”之间的关系，离不开对能源商品属性基础概念的正确把握。能源商品属性的科学界定不仅直接决定着能源商品属性的还原路径，甚至影响能源市场化改革的基本方向。
然而，目前文献中尽管强调了还原能源商品属性的重要意义[2]，却并未对能源公用事业部门所涉及到的产品服务属性进行科学研究。理论上，产品和服务的商品属性直接决定其市场形态，也决定政府和市场的关系。如果产品服务市场不存在市场失灵因素，那么政府不需要干预市场；而如果存在导致市场失灵的因素，政府则需要干预市场，而且其干预市场的方式也应该与这些因素相对应，从而精准地解决市场失灵。近年来，尽管在能源市场化改革的实践中提出了“管住中间，放开两头”的新思路，为处理好政府与市场的关系提供了新方向，然而在理论层面，尚缺乏相应的研究。从理论层面，深入探究能源公用事业部门各环节产品和服务的商品属性，能够为“管住中间，放开两头”的能源市场化改革提供有效支撑。
为此，本文拟以“电、气、热”三类基础能源公用事业为例，在排他性和竞争性的分析框架下，对能源公用事业部门各环节涉及到的产品和服务属性进行详细分析，以求为进一步深化能源市场化改革提供理论基础和实践指导，助力中国能源市场化改革。

1 商品属性与治理方式分析框架

1.1 商品属性分类：考虑技术进步的动态分析

商品属性的边界和范围，实际上很难准确划分，“公共”和“私有”的边界难以清晰界定[3]。如图1所示，传统西方经济学以排他性和竞争性标准划分私人物品和公共物品[4]。私人物品具有排他性和竞争性，公共物品相对于私人物品具有显著的非排他性与非竞争性特征[5,6]。然而，随着对物品特性研究的深入，人们发现现实生活中很多公共物品很难满足排他性和竞争性的严格要求，由此，出现了准公共物品（Quasi-public goods）的概念[7,8]。准公共物品兼有纯公共物品和纯私人物品的特性，具体可以细分为两类：一类是具有竞争性和非排他性的物品，又称“共同资源”或“公共池塘资源”，另一类是具有排他性和非竞争性的物品，即俱乐部物品[8,9]。
图1 基于排他性、竞争性的商品属性分类框架

Fig. 1 Classification framework of general goods

回顾商品属性分类，可以发现传统上对公共物品、准公共物品以及私人物品的界定主要依赖于物品的“竞争性”和“排他性”两个要素，而这实质上反映的是以下两方面的共同作用：一是社会公共性的范围；二是技术的可行性[10]。
社会公共性定义了在什么范围内需要“排他”。技术的可行性涉及“排他技术”和“计量技术”，前者关乎是否可以实现“排他”，后者关乎是否可以将物品拆分计数，以避免群体共同消费同一物品，从而使物品在消费上具有竞争性。例如，国防、治安等物品，其公共性范围为全体社会成员，在物品性质上不需要排他，而且这些物品不可拆分，不可计数，一个人的消费使用不会影响到他人，在消费上不具有竞争性，因此属于纯公共物品；而对于免费提供的疫情防控物资，虽然也关系到全体社会成员，但物资发放可计数，存在量的限制，一个人的消费使用情况会影响到他人是否能够满足需求，这导致群体内部会出现竞争性，因此，这些物品具有准公共物品的属性。
从社会发展视角，在一个考虑技术进步的商品属性动态分析框架中（图2），物品的公共性质和技术水平共同影响物品分类依据，从而决定商品属性。技术进步对商品属性的影响可从产权角度来理解。排他技术和计量技术为明确界定产权提供了基础，如果技术水平可以保证消费者在支付对价后即可获得某商品的完整产权，则在本位利益的驱动下可以形成有效的交易市场。在由私人部门主导的市场体系下，政府改革或者监管的重点是明确市场交易规则[11]，依据“谁致损谁买单，谁受益谁付费”的市场原则，维护市场交易秩序，营造公平竞争的市场环境。
图2 考虑技术进步的商品属性动态分析框架

Fig. 2 A dynamic analytical framework with technology advance

如果排他技术或计量技术不可用时，意味着物品的产权是残缺的，在使用上不具有排他性，不可能无成本的阻止或排斥他人消费，这导致公共物品在客观上存在“外部性”，个人支付意愿要低于物品边际成本，市场提供存在短缺、无效率问题[7,12]。这时就需要政府依据制度机制进行定价，通过运用各种手段矫正外部性以提高供给效率。由于在技术上不支持排他性，因此，在追求效率的同时，保证定价的公平性也成为最重要的考量因素，从而物品具有了不同程度的公共性。
因此，公共性不是天然的，其实质上是社会或政府运用各种手段实现外部矫正的产物[13]。在由公共部门主导的市场体系下，公共定价成为政府改革或者监管的重点。合理有效的公共定价机制既要顾及公共物品的公共属性，同时在一定程度上也要体现对效率的追求，即公共物品的价格管制不仅要提高企业服务质量和运营效率，而且也要考虑公众特别是低收入群体对价格的承受能力。
从动态的角度，物品分类之间的界限并不是不可跨越的，政府监管和技术进步导致物品的公共性质和技术水平是一个历史过程，处于动态变化中。当排他技术和计量技术不断进步，物品的排他性和竞争性不断增强时，物品的外部性会减弱，相应地，政府也应该减少对市场机制的干预，由商品市场供需关系自发形成价格；在此过程中，物品的公共性质也随之减弱。因此，随着技术进步，许多纯公共物品有向准公共物品、私人物品转化的趋势[10]。在物品的“公共属性”不断向“私人属性”转化的过程中，其转化程度不仅取决于物品的社会属性（物品消费的公共性质），而且还会取决于物品的物理属性，这种物理属性在一定程度上阻碍或促进了排他技术和计量技术的应用，从而对物品分类产生了实质性的影响。例如，在供热行业，随着技术的进步，尽管已经实现“热计量”，用户能够按照单位热量消耗来计费，然而由于热在物理上具有传导性，在技术上尚无法实现完全的“排他性”，导致热商品并不能成为纯私人物品。
将商品属性分类从传统的“排他性”和“竞争性”标准扩展为考虑技术进步的商品属性动态分类框架，能够为优化公共物品供给机制提供更具操作性的政策指导。尽管商品属性的传统分类标准阐明了公共物品供给中的许多重要问题（如搭便车和囚徒困境），但该分类标准并未考虑公共物品供给技术发生变化时所需的政策工具，结果对公用事业治理方式的研究探讨较多地停留在静态技术的分析上，商品供给技术的进步往往被忽视。不考虑公共物品供给技术的动态变化会忽视公共物品决定性特征的变化，从而导致在政策选择上延续一贯的供给思路，出现公共物品与政府供给行为内生化的现象，某种商品在未被供给之前已经做出政策选择以使该种商品在非排他意义上公共化[14]。在考虑技术进步的商品属性动态分类框架下，技术进步可以通过降低排他成本从而减弱公共物品的非排他性，改变公共物品的性质和特征，因此，构建一种公平而又有效率的公共物品供给机制，一方面需要考虑在特定技术下物品的公共属性，另一方面又要考虑促进技术进步以采用替代性政策的成本效益和规模经济等问题[15]。

1.2 公用事业治理方式：基于商品属性的分析

公用事业（Public Utilities）与一般竞争性行业相比具有鲜明的公用性，所提供的产品和服务涉及最广大的人民群众，与人民日常生活息息相关。在技术经济特征上，公用事业属于典型的网络型产业，产品或服务生产、运输、销售等各个环节具有很强的依赖共存关系，所提供的产品和服务必须依赖于网络型基础设施以及上下游各节点的协同运转才能产生，生产商必须借助传输网络才能将产品或服务提供给用户，用户也只有借助传输网络才能消费产品或服务，传输网络在网络型产业中发挥“通道”作用，处于最基础、最核心的地位。而且公用事业网络设施投资额度大，建成之后能够满足一定数量用户群的需求，对所有接入管网通道的用户提供均质性服务，由于具有显著规模优势，使得公用事业网络设施天然具有自然垄断的特性。
对于网络型公用事业，消费者在消费时实质上是在同时消费两种商品。一个是公用事业生产端提供的终端商品，另一个是经常被忽视的无形的“瞬时”运输服务，由运输通道的运营商所提供。商品和服务的组合，使得消费者可以在之前商定的地点按照其意愿在任何时间消费任意数量的公用事业产品。因此，网络型公用事业的运营模式实际上属于“商品+服务”的捆绑模式，只不过这种商品和服务必须同时消费。在公用事业治理上，由于终端商品以及运输服务不同的商品属性，因此需要采取不同的治理方式。
在考虑技术进步的商品属性动态分析框架下，公用事业终端商品的提供在当前技术下通常具有排他性和竞争性，商品性质更趋近于私人商品。例如，对于中国城市供水公用事业，完成由“总表计量”到“一户一表”的改造工程后，原本公摊的水费变成按户计量收费，消费者用多少吨水付多少钱，精确的表计使得自来水的使用具有了竞争性，供水公用事业的商品属性也由俱乐部商品转变为私人商品。公用事业终端商品供给技术的进步意味着终端生产商提供的产品服务可以依赖市场交易规则，由供需双方自主做出生产或消费的决策，价格可以由市场决定，因而，对于公用事业终端产品的提供商，更适宜竞争性的市场形态。在公共治理上，应该逐步放松市场管制，积极鼓励民营部门参与其中，政府为市场主体提供公平透明的市场竞争环境。
对于公用事业网络设施，其运输服务在当前制度安排和技术水平下通常具有准公共物品的属性。首先，公用事业的网络设施在供给技术上需要依赖物理形态，前期建设需要投入高昂的固定资本，网络设施提供商由此可以获得垄断势力，存在滥用市场支配地位的可能；为解决市场失灵和维护公共利益，公用事业网络设施的提供通常需要政府介入，进行必要的监管指导。其次，考虑公用事业网络设施所提供的运输服务商品，在运输技术上可做到按运输容量收费计量，运输服务具有排他性，在运输拥堵时同样存在竞争性，这意味着公用事业网络设施运输服务存在某种私人商品的特性。然而，另一方面，公用事业网络设施一旦建设完成，在某一区域甚至更大范围内共享共用，在消费模式上具有典型的集体消费属性和普遍服务的特性。依据图2中商品属性动态分析框架，网络设施的公共属性会削弱物品的竞争性和排他性，从而使公用事业网络设施运输服务具有公共物品的特性。为此，对公用事业网络设施的运营通常采用政府管制的市场形态[16]。在治理方式上，一般采用国有化方式或民营化加强规制的方式。国有化即由政府建立国有企业直接垄断经营，其经营目标不再是强调利润最大化，而是社会福利最大化。但由于信息不完全、机会主义和有限理性以及机制体制方面的不完善，国有企业垄断经营公用事业的方式普遍存在低效率的通病[17⇓⇓-20]。针对国有企业的低效率，一些学者提出可对公用事业采用民营化与强规制的治理方式[21⇓-23]，即公用事业网络设施可由私人企业负责经营，但政府需要对运输服务定价进行严格管制。

2 能源公用事业商品属性及治理方式

2.1 能源公用事业商品属性及治理方式历史发展

改革开放以来，在社会主义经济体制改革浪潮下，能源市场化改革拉开帷幕。随能源市场化改革不断推进，对能源公用事业商品属性的认识以及治理方式的转变不断深化，大致经历了以下三个发展阶段[24]。
第一阶段是改革开放初期的探索阶段（1978—1992年）。在这一阶段，社会主义经济体制改革的总方针是确立以“计划经济为主、市场调节为辅”的发展模式。在此方针下，能源公用事业被看作是典型的自然垄断以及核心公共利益领域，强调能源公用事业的公共物品属性。在治理方式上，能源公用事业实施市场准入规则，经营主体以国有企业垂直一体化垄断经营为主，在制度安排上具有行政垄断和自然垄断合二为一的典型特征。这一时期，能源公用事业由于缺乏市场有效竞争，没有改善经营的动力，普遍存在运营效率低下、服务态度差、经营亏损频发等现象。
第二阶段是改革推进阶段（1992—2013年）。这一阶段，社会主义经济体制改革不断强化市场在资源配置中的基础性作用，强调价格机制和竞争机制在社会主义初级阶段的重要作用。2007年“十七大”报告提出，深化垄断行业改革，发展混合所有制，对大型国有企业进行战略性重组和股份制改革，不断发展壮大民营经济。能源公用事业作为典型的自然垄断领域，开始分拆重组，引入市场竞争机制。例如，2002年第一轮电力体制改革后，国家电力公司被分拆为12家单位，形成五大发电企业、两大电网公司、两大能源建设公司的竞争局面。然而，这一时期对能源商品属性的认识并不清晰，依然是在公共物品的传统分析框架下讨论能源公用事业的治理方式[25,26]，依然存在政企分开不到位，厂网分开不彻底，网端分离形成新垄断等问题。
第三阶段是改革深化阶段（2013年至今）。2013年“十八届三中全会”明确指出，市场在资源配置中要起决定性作用，建设统一开放、竞争有序的市场体系，为社会主义市场化改革指明了新方向。在能源公用事业改革上，2015年中央印发关于进一步深化电力体制改革指导意见（中发〔2015〕9号文）拉开了新一轮能源体制改革的序幕。在新一轮能源体制改革中，强调还原能源商品属性，将能源公用事业区分为自然垄断环节和竞争性环节，针对不同环节，采取不同的管制政策。然而就目前来看，尽管能源体制改革强调还原能源商品属性，但并未对不同环节能源产业链的商品属性有清晰的界定，导致能源品在保民生与市场化之间无法理顺价格形成机制，电力、天然气等能源品依然以政府定价为主[27]。而管网通道仍存在条块分割，互联互通、公平无歧视开放问题尚未完全解决。
因此，为进一步深化和推动能源体制改革，还原能源商品属性，有必要结合能源公用事业技术经济特征对各类能源品商品属性进行详细分析，并基于此，深入探讨中国能源公用事业治理方式。

2.2 基于技术经济特征分析能源商品属性

供电、供气和供热三大公用事业同样具有网络型产业的技术经济特征，所提供的电、气、热三种能源品也都需要建设物理运输通道将产品从生产端交付到消费端。其产业链一般可以分成三段（图3），即上游的生产端（分别是发电厂、天然气生产商和热源企业），中游的输配端（分别是电网公司、天然气管网公司和热力运输通道）和下游的消费端（分为企业用户和居民用户）。中间的运输通道需要大额的一次性投资，建成之后能够满足一定数量用户群的需求，对所有接入管网通道的用户提供均质性服务。
图3 电、气、热能源公用事业产业链

Fig. 3 Industrial chain of electricity, gas and heating utilities

消费者在消费电、气、热能源品时，其消费模式与网络型公用事业相同，即同时消费能源商品和运输服务。因此，对电、气、热三类能源公用事业商品属性的分析可拆分为对各类能源商品以及运输服务的分析。
通过对基于商品属性的公用事业治理方式的分析可知，能源公用事业管网通道所提供的传输服务通常具有准公共物品的属性，兼有私人物品和公共物品的二重属性。在商品属性的动态分析框架下，商品属性的决定主要受排他技术和计量技术以及物品本身公共属性的影响。对于能源管网提供的运输服务，在技术上可做到“谁付费、谁接入”，能源运输服务具有排他性；同时在智慧化运营系统的调控下可对管网运输容量实施切割分配，按照先到先得的原则决定容量配额，有限的运输容量使得管网运输服务具有竞争性。因此，能源公用事业管网运输服务具有私人商品的属性。从公共性角度来讲，在当前技术水平下，能源公用事业管网运输通道所提供的传输服务需要依赖庞大的网络基础设施，高昂的固定投资会形成自然垄断。具有自然垄断性质的产业具有典型的规模经济特征，集中统一运营能够降低运营成本，提高经济效益，但独家垄断经营的负面影响是垄断企业会利用垄断地位攫取超额利润。出于公平和效率的双重考虑，对管网运输通道天然需要进行公共管制，这意味着能源管网运输服务本身具有公共属性，从而使得能源公用事业管网运输服务具有公共物品的特征。
对于电和天然气两类终端能源商品，在使用上具有排他性和竞争性，产品属性更趋近于私人商品。一方面，在市场经济体制下，能源商品同其他商品类似，消费者只要支付对价就能获得完整的产权，用于个体消费需求，满足个人利益，因此，能源商品本身具有排他性；另一方面，电力和天然气尽管都是以看不见、摸不着的物理形态存在，但当前技术已经可以实现在终端侧通过表计计量物理消费量，因而能源品在消费使用上会具有竞争性。然而，对于热能商品，由于目前隔热技术尚无法克服热的自然传导性，这导致热的准确计量存在困难[28]。因此，热能在严格意义上不满足排他性，热能商品并不是完全意义上的私人商品。从动态视角来看，随中国隔热技术的不断进步，由热传导导致的热流失会越来越少，供热的外部性会不断降低，热的商品属性会不断趋向于私人商品。
综上，在将电、气、热能源公用事业所提供的商品组合拆分为能源品和运输服务后，可以清晰地发现，在中国当前发展阶段，管网通道的产品形态主要具有准公共物品的性质，而电、天然气、热商品具有更趋近于私人商品的性质。

2.3 能源公用事业治理方式探讨

对能源品商品属性的认识决定了能源公用事业治理方式的基本方向。长期以来，电、气、热等公用事业被认为只提供电能、天然气、热力一种产品，仅从终端侧定义产出导致我们无法对能源产业各环节按产品性质来实施相应的监管。在能源关乎国计民生的背景下，政府直接接管、运营能源公用事业，使能源品的商品属性基本上被公益性所取代，能源工业也一直保持着垂直一体化垄断和管制模式。在本文的分析框架下，能源公用事业不同环节其产品的商品属性不同，应针对不同的商品属性，采取不同的市场组织形态，实施差异化的监管方式。
对于能源公用事业终端产品生产商，如电厂、天然气公司以及热力公司等，由于其产品本质上具有私人商品的属性，因此生产供应属于竞争性领域。在竞争性领域，公共治理上，要不断破除行政性干预，不断完善市场准入规则，通过制度创新促进能源竞争性环节能够对民营和外资企业无歧视开放，通过引入多元化投资主体，让市场充分竞争，由供求关系决定终端侧能源品的市场价格，还原能源品的私人商品属性。对于能源公用事业网络设施提供商，如电网公司、天然气管网公司等，其网络设施具有自然垄断特征，而且所提供的运输服务属于准公共物品，在生产供给上理应由政府介入，施行审慎监管政策，制定合理的成本监管办法，在要求管网企业承担普遍服务的基础上，能够提高企业运营效率，实现资源的优化配置。
具体到各能源公用事业市场化改革上，确立各环节商品服务的不同属性，有助于明确能源市场化改革总方向，深刻把握“管住中间、放开两头”的能源市场化改革总思路，形成由市场决定能源价格的体制机制。
对于电力体制改革，还原电力商品属性，强调“网售分离”，正是以将电力商品区分为“电网运输服务”和“电能商品”为前提。一方面，“电网”在电能商品流通环节提供运输服务，其产品性质具有准公共物品属性，这决定了电网的运营模式不应该以盈利为主，而应该属于公用事业单位。与之相对应，电网在电能商品流通环节，不能依靠垄断势力充当做市商，赚取购销差价，而只能是充当电能运输的“高速公路”，收取政府监管下的“过路费”（输配电价）。另一方面，电能具有私人商品的属性，将网运业务和销售业务分离后，供给方和需求方直接交易决定电量和电价，市场主体具有自由竞争和自主选择的权利，电能作为商品，价格由供求双方决定，市场机制在电力交易中发挥作用。
所以，新一轮电力体制改革中“还原电力商品属性”理应包括两方面的含义，一是还原电网“运输服务”的公共属性；二是还原“电能”商品的私人属性。这就要求在电力体制改革中，不仅要构建好期货市场为主、现货市场为辅的电力市场体系，通过市场竞争发现“电能”的交易价格，而且要在推进电网“混改”的同时，明确电网企业的公共性定位，完善成本监管机制，构建电网公用事业道德问责机制，确保电网运营符合公共利益。
深化天然气体制改革，提高天然气资源配置效率，关键所在是实现“运销分离”。“油气管道”类似于“电网”，具有准公共物品的属性，这决定了国家石油天然气管网集团有限公司成立后的运营模式是非营利性的，只从事油气输送和调运，并不参与油气资源上下游的市场交易，其收益不取决于买卖差价，也不取决于是运送哪家企业的油气，而只是在政府监管下收取适当的“输送费”。将管网公司独立出来，实现“运销分离”后，任何符合条件的企业都可以接入管网，企业数量的增多为市场竞争提供了必要条件，天然气价格可由市场自发形成，从而还原天然气私人商品的属性。
实施供热体制改革，其核心依然在于改革热力管网运营机制，实现“网热分离”。在治理方式上，以管网设施为突破口，打破各热力管网分散、垄断、运售一体化经营的格局，大力推动多热源联网，将城市热源供热输配管网进行连通，形成“全市一张网”，并成立热网公司统一运营管理，热网公司只提供运输服务，而不参与热能商品的上下游交易。在明确热网公司的定位后，可以放开上下游市场，鼓励城市热力公司和区域售热公司的发展，推动成立热交易市场，通过市场供需平衡形成热价格，从而还原热的商品属性。

3 结论

本文在能源市场化改革背景下，从还原能源商品属性的视角出发，基于对物品分类排他性和竞争性标准，试图构建考虑技术进步的商品属性分类新框架。在此分类框架下，基于能源公用事业技术经济特征，详细分析电、气、热三类能源公用事业商品属性及其治理方式，以期能够为能源市场化改革管理实践提供理论参考，得到的主要研究结论如下：
（1）能源公用事业具有网络型技术经济特征，所提供的产品包括各类能源品以及相应的运输服务。对于电、气、热等能源品，商品属性更趋近于私人商品，而对于管网通道等网络设施，具有显著的自然垄断特征以及公共性属性，基于此的运输服务更趋近于准公共物品。
（2）在能源公用事业治理方式上，核心在于解构“商品+服务”的捆绑式运营模式。终端商品生产商与中间网络运输服务相分离，能够还原能源公用事业不同环节商品服务的不同属性，实现能源行业竞争性业务和垄断性业务差异化治理，从而提高能源公用事业企业运营效率，实现资源的优化配置。
尽管明确能源公用事业各环节的商品属性能够为能源公用事业市场化改革指明方向，然而在目前管理实践中，能源公用事业的市场化改革仍然存在许多难点问题有待解决。
在电力体制改革上，在全国范围内组建统一电力市场仍然面临挑战，由于目前各省不同的电力市场交易模式、产品体系、交易规则和电价体系，使得电力交易市场碎片化，电力商品难以统一、合理定价，从而严重阻碍电力商品属性的还原。因此，还原电力商品属性需以健全统一电力市场体系为前提。
在油气管网改革上，虽然在大方向上已经明确要组建国家油气管网公司，打破天然气管道条块分割、自建自用的运营格局，形成“全国一张网”的运营模式[29]，然而在管网运营和监管机制设计上仍需精细化考虑。在运营机制上，国家油气管网公司是作为国有公用事业企业还是作为自然垄断行业承担国家重大专项的商业类国企目前尚不明确；在监管机制上，尚需加强建设对应监管机构职能并健全监管法规体系，以确保其在油气资源交易中的中立地位。
在供热体制改革上，一方面由于热计量技术尚不成熟，无法最大限度消除热的外部性，致使热能商品无法成为真正意义上的私人商品；另一方面，由于在长期中弱化了热能的商品属性，过度强调民生、公益属性，导致供热计量在当前阶段仍难以大范围推广，只能按照供热平米数收取固定费用。燃料成本一旦大幅上涨，供热企业将面临大额亏损，致使供热市场“市场煤、计划热”的症结仍然长期存在。有效推进供热体制改革，需要建立合理成本分摊机制，在市场化和保民生之间找到平衡点。让热能商品回归商品属性，首先需要理顺价格机制，完善供热计量方案，培养用户正确用热习惯，在保障居民基本生活需求，维护好群众利益的基础上，让价格真正反映能源品的稀缺程度和生态成本。

参考文献

原文顺序 | 文献年度倒序 | 文中引用次数倒序
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杨宇, 于宏源, 鲁刚, 等. 世界能源百年变局与国家能源安全. 自然资源学报, 2020, 35(11): 2803-2820.

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[YANG Y, YU H Y, LU G, et al. World energy changes and national energy security. Journal of Natural Resources, 2020, 35(11): 2803-2820.]

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