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自然资源学报 >

2022 , Vol. 37 >Issue 8: 2085 - 2101

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20220811

其他研究论文

农村建设用地整治的空间生产机制及其效应——以广东省窑塘村为例

  • 罗秀丽 , 1, 2 ,
  • 杨忍 , 1
展开
  • 1.中山大学地理科学与规划学院,广州 510275
  • 2.南京大学地理与海洋科学学院,南京 210023
杨忍（1984- ）,男,贵州毕节人,博士,教授,博士生导师,研究方向为乡村地理、城乡发展与土地利用。E-mail:

罗秀丽（1994- ）,女,福建三明人,博士研究生,研究方向为国土整治与土地利用。E-mail:

收稿日期: 2021-07-27

  修回日期: 2021-11-22

  网络出版日期: 2022-10-28

基金资助

国家自然科学基金项目(42171193)

国家自然科学基金项目(41871177)

国家自然科学基金项目(41801088)

广东省重点领域研发计划项目(2020B0202010002)

收起

Mechanism and effect of the production of space of rural construction land consolidation: A case study of Yaotang village, Guangdong province

  • LUO Xiu-li , 1, 2 ,
  • YANG Ren , 1
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  • 1. School of Geography and Planning, Sun Yat-Sen University, Guangzhou 510275, China
  • 2. School of Geography and Ocean Science, Nanjing University, Nanjing 210023, China

Received date: 2021-07-27

  Revised date: 2021-11-22

  Online published: 2022-10-28

Fold

摘要

从空间生产视角介入,结合行动者网络理论和利益相关者分析方法,构建“空间生产过程—空间生产机制—空间生产效应”的研究框架,通过深度访谈收集一手数据,对广东省窑塘村建设用地整治进行深入剖析,阐释其空间生产过程、机制及效应。结果表明：（1）关键行动者镇政府和核心行动者党群理事会积极征召和动员,各行动者为满足自身利益诉求通过“闲置危旧集体拆,社区产业联合建”的强制通行点构建行动者网络,完成农村建设用地整治空间生产过程。（2）窑塘村建设用地整治空间生产以土地增值为内动力,释放土地发展权的交易价值、经营价值和生产价值,以利益相关者追求利益最大化为外动力,内外动力共同作用形成空间生产机制。（3）村集体合理配置土地发展权,积极推进村庄建设和产业发展,利用外力驱动乡村内生动力,引导城乡要素形成“二次流动”,为乡村物质空间生产带来正面效应;但在农村建设用地整治和新村建设中,小部分农民的居住权益被忽视,导致空间隔离现象产生,对乡村社会空间生产造成了负面效应。

关键词： 空间生产; 农村建设用地整治; 乡村发展; 土地增值; 土地发展权

本文引用格式

罗秀丽 , 杨忍 . 农村建设用地整治的空间生产机制及其效应——以广东省窑塘村为例[J]. 自然资源学报, 2022 , 37(8) : 2085 -2101 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20220811

Abstract

From the perspective of the production of space, this paper combined actor network theory and stakeholders to construct an analytical framework based on "process of the production of space-mechanism of the production of space-effect of the production of space" to analyze rural construction land consolidation (RCLC). Collecting first-hand data through in-depth interview method, this paper took Yaotang village in Guangdong province as the research area, and analyzed the process, mechanism and effect of RCLC. The results show that: (1) In the process of RCLC in Yaotang village, the town government as the key actor, the party-mass council as the core actors and other actors were actively recruited and mobilized to finish the process of the production of space. In order to meet their own interests, all actors constructed a network through the obligatory passage point of "collectively demolishing idle, dangerous and dilapidated houses, building a new village and developing industries". (2) Yaotang village's internal and external forces worked together to form the RCLC mechanism, specifically, land increment value as the internal driving force released the transaction value, management value and production value of land development rights, and the maximization of the interests of the core stakeholders as the external driving force. (3) Rationally configured land development rights were used by the village collective as a way to seek long-term development in rural areas, which makes use of the external and endogenous driving forces of rural development to guide urban and rural elements to form a "secondary flow", and brings positive effects to the production of rural material space. But in this process, some farmers' residing rights were ignored, resulting in spatial isolation within the countryside, and causing negative effects on the production of rural social space.

Key words： production of space; rural construction land consolidation; rural development; land increment value; land development right

随着我国城镇化进程加快,农村土地利用问题逐渐凸显,在宏观上表现出农村建设用地总规模与农村总人口变化趋势背离,微观上表现出农村空心化、土地资源闲置浪费、建设用地粗放利用等[1]。在此背景下,近年来的土地整治重心逐步由农用地整治转至全域土地综合整治,农村建设用地整治是其重要拓展和深化领域,随之伴有“城乡建设用地增减挂钩”“千村示范,万村整治”“重庆地票”“义乌集地券”“河南宅基地复垦券”“广东拆旧复垦”等市场化农村建设用地整治政策和地域模式孕育而生‍[2,3],相关研究逐渐丰富。目前,农村建设用地整治研究主要围绕“城乡建设用地增减挂钩”政策的讨论展开,研究内容主要包括增减挂钩政策的设计逻辑、实施效应、安置补偿方案、存在问题、参与主体利益等[2,4⇓-6]。学界对土地增减挂钩政策存在较大的争议。部分研究认为该政策极大显化了农村土地级差收益,把原本属于农民的财产权真正还给农民,对乡村发展起到正向推动作用[3,7⇓-9];但一些研究表明,原本为了公共利益出台的增减挂钩政策,在实践中逐渐演化为强拆农民宅基地,逼迫农民上楼,导致大量农民失地,引发农村集体经济组织利益受损、农民土地权利被侵犯、农村发展空间被剥夺、土地收益分配不合理等一系列不公平现象,对乡村发展起到了负面效应[4,10,11]。
纵观已有研究,学界从以往关注农村建设用地整治物质空间效应逐渐转向社会空间效应,更加关注乡村空间的发展和人的发展。空间生产作为“社会—空间”辩证统一的理论,实质是利用人的实践活动实现物质资料在空间中的重置或重构,进而创造出适合人需要的“为人空间”[12],因此,该理论能够为农村建设用地整治研究提供新的视角。空间生产源于亨利·列斐伏尔[12]对巴黎城市空间生产过程的认知,他突破了传统马克思主义“空间中物的生产”的局限性,将其拓展至“空间本身的生产”,提出“（社会的）空间是（社会的）产物”的核心观点[13]。基于列斐伏尔的空间生产理论,国内外相关研究大多重视城市空间生产和传统城中村改造[14],忽视了乡村空间。英国学者Phillips[15]对这种忽视给予了重点关注,他以空间生产理论解释乡村绅士化过程,开启了乡村空间生产研究的热潮;Halfacree[16]、Frisvoll[17]基于Phillips的研究基础,构建了乡村空间生产模型,为乡村空间生产研究提供了方法论;Nordberg[18]、Jones等[19]、Yenneti等[20]重新审视乡村空间生产问题及其伦理性,深入开展以维护“土地权利”为核心的乡村空间正义研究。总体而言,该理论在乡村空间取得了较好的应用,并在乡村土地研究领域具有一定的适用性[21,22]。
农村建设用地整治是一项重要的政策工具,在人地关系协调发展理念下,农村建设用地整治亟需从“以地为本”向“以人为本”转型[23]。但目前相关研究仅停留在宏观问题阐释,缺乏对微观案例的深入研究,难以形成有效的论据支撑,对整治过程中各行动者关注不够,对整治行动机制及空间效应研究不足。鉴于此,有必要重新审视农村建设用地整治,阐释相关主体的行动机制和利益关系,辩证分析所产生的空间效应。本文从空间生产视角出发,选取广东省南雄市古市镇窑塘村作为典型案例,利用行动者网络和利益相关者分析方法,重点关注农村和农民主体,阐释农村建设用地整治的空间生产过程、空间生产机制和空间生产效应,以期从微观视角深入理解农村建设用地整治对乡村发展的影响,丰富和深化空间生产理论在乡村地理学领域的研究。

1 分析框架

快速的经济增长与非农建设,使乡村空间不再是一个被忽视的场所,社会各主体逐渐意识到乡村空间的重要性和发展潜力,纷纷力求在这个空间里获取最大利益。为了缓解城乡用地紧张态势,原本静态的农村建设用地在空间上被虚拟成“指标”,通过原地拆旧复垦重塑空间,并以“指标”交易实现城乡土地空间置换,其间市场、权利、资本、政治、多主体等要素渗入其中,致使乡村物质空间和社会空间得以生产和再生产。研究从空间生产视角出发,按照“空间生产过程—空间生产机制—空间生产效应”的研究路线构建分析框架（图1）。
图1 农村建设用地整治空间生产分析框架

Fig. 1 The production of space analysis framework of rural construction land consolidation

首先,农村建设用地整治不仅仅是物质空间形态的重构和组织,背后多主体参与对其空间生产过程发挥着重要作用,参与主体分为社会因素和自然因素,可转换为行动者网络中的人类和非人类行动者。以“参与主体”为核心提取行动者,通过问题呈现、利益赋予、征召、动员、排除异议五个环节进行转译[24],构建行动者网络,以便更好地关注各个行动者的行动轨迹,真实揭示空间生产的社会性过程。其次,农村建设用地整治以土地发展权的空间转移和激活为核心,利用城乡土地级差,实现农村土地增值收益,这一过程引发政府、企业、村集体、农民等多个利益相关者为追求利益最大化而开展整治行动,因此,从利益相关者角度对行动机制进行深入分析[25]。最后,基于空间生产过程和机制,以农民农村发展为核心,审视农村建设用地整治的空间效应。农村建设用地承载着乡村发展空间和农民居住空间,一方面,农村建设用地是乡村发展的空间保障,整治对乡村发展的影响主要反映在乡村要素重组、土地利用结构调整、空间功能演化等物质空间生产;另一方面,农村建设用地整治直接影响农民基于宅基地的居住权、政治权、发展权等核心权利[26],且这些权利附着农户生计、日常生活、社会关系等社会要素,驱动着社会空间生产,因此进行重点研究。

2 研究方法与数据来源

古市村是广东省韶关市南雄市古市镇下属行政村,位于古市镇西北部（图2）,距离镇政府2 km,距离县城13 km,毗邻国道323线,韶关高速公路和韶赣铁路穿村而过。古市村土地面积1954.99 hm2,林地面积1226.67 hm2,耕地面积430.47 hm2,以小农经济为主,主要种植黄烟、水稻和花生。古市村以丘陵地貌为主,浈江流经境内,岭南粤北山区特征明显,村内水田集中连片、竹林茂盛、古树古祠众多,具有农业旅游观光和乡村旅游发展潜力。窑塘村是古市村的自然村,包括5个村小组,户籍人口约1100人,常住人口约700人,目前90%左右的村民已迁居至新村,只有10%左右的村民居住在旧村,旧村占地面积大,人口数量少,房屋闲置率高。2018年起,广东省全面开展农村建设用地拆旧复垦,拆旧复垦政策按指标交易最低保护价收入（750万元/hm2）扣除市级统筹资金和项目实施成本后,其中5%、5%、5%、10%和75%的比例分配给县级财政、镇级财政、村民委员会、土地所有权人和土地使用权人,为农村发展引入资金。2019年,窑塘以实施拆旧复垦为契机,融合农村破旧泥砖瓦房清拆、一户一宅、人居环境整治等政策,聚合各项政策的奖补资金,开展“闲置危旧集体拆,社区产业联合建”的精品村模式（以下简称“精品村”）,乡村空间得以再生产。在此案例中,政府、企业、村集体、村民等多主体参与其中,乡村“人、地、业、财”等多要素混合,城市资本、技术、市场等资源渗透其中。因此,可以将其作为空间生产典型案例开展深入研究,进一步揭示农村建设用地整治的背后机制及空间效应。
图2 窑塘村区位图

Fig. 2 Location of Yaotang village, Guangdong province

为深入了解农村建设用地整治空间生产过程、机制和效应,于2021年1月19日对广东省土地整治中心的负责人进行访谈,初步了解农村建设用地整治情况和窑塘村整治模式,并于2021年1月27-30日对窑塘村进行实地调研,对17位具有代表性的参与主体进行深度访谈（表1）,包括市镇自然资源管理部门负责人、村干部、党群理事会、酸菜厂经理、不同群体特征的村民等。研究数据主要来源于广东省自然资源厅、南雄市自然资源局、古市镇人民政府和古市村村委会,并在实地调查过程中,以拍照的形式记录、收集图片等重要资料。
表1 窑塘村深度访谈情况

Table 1 In-depth interview of Yaotang village

编号 身份 性别 年龄/岁 访谈时长 访谈重点
G1 村书记 男 48 150分钟 1. 古市村村庄基础情况和发展现状
2. 建设用地整治的基本情况和过程
3. 开展整治项目对乡村发展的影响
4. 参与整治各主体之间关系和角色
5. 整治工作成效和开展工作的难点
G2 镇国土所所长 女 28
G3 自然资源局耕地
保护股股长		 男 48
G4 村主任 男 53 90分钟 1. 党群理事会为何成立、如何成立
2. 理事会主要工作内容和开展过程
3. 复垦资金和复垦土地的规划使用
4. 开展村民思想工作的过程和难点
G5 党群理事会成员 男 51
G6 党群理事会成员 男 57
G7 已有住房村民 男 54 15分钟/人 1. 村民参与整治意愿和基本情况
2. 对项目的了解渠道和了解程度
3. 对项目开展的总体评价和看法
4. 项目对自身和乡村发展的影响
5. 村民对建设用地整治的满意度
G8 已有住房村民 男 79
G9 已有住房村民 女 76
G10 已有住房村民 女 42
G11 住安置楼村民 男 49 30分钟/人
G12 住安置楼村民 男 78
G13 住集装箱村民 男 82 15分钟/人
G14 住集装箱村民 女 75
G15 参与建新村民 女 47 15分钟/人
G16 参与建新村民 女 38
G17 酸菜厂经理 男 46 20分钟 1. 酸菜厂投资古市村的原因
2. 酸菜厂运营、分红等情况
3. 酸菜厂与本村的合作关系
4. 酸菜厂对本村的发展影响

3 结果分析

3.1 空间生产过程

3.1.1 行动者提取与问题呈现

窑塘村建设用地整治的人类行动者包括地方政府、村委会、党群理事会、种植大户、酸菜厂经营者、村民等,非人行动者包括农村闲置建设用地、房屋、景观资源以及交通、媒体等。在南雄市开展拆旧复垦、三清三拆三整治、破旧泥砖房清理等政策任务压力下,古市镇政府将政策任务转化为解决乡村发展、缩小城乡发展的路径,并与古市村党支部商议在窑塘打造“闲置危旧集体拆,社区产业联合建”模式。该模式亦成为行动者网络的强制通行点（OPP）,每个行动者面临的问题及利益诉求都须通过实现该模式得到解决（图3）。
图3 窑塘村建设用地整治行动者与强制通行点

Fig. 3 The actors and OPP in process of rural construction land consolidation in Yaotang village

3.1.2 利益赋予、征召动员与异议

为完成精品村建设,关键行动者需要在行动者网络中进行利益赋予,鼓励每一个行动者共同加入网络构建中。古市镇人民政府转译成关键行动者,负责引导和组织精品村建设,同时承担征召其他行动者的责任,赋予各个行动者可接受的任务。窑塘党群理事会转译成核心行动者,成为精品村建设的主要实施者。在关键行动者和核心行动者的积极征召和动员下,以农村建设用地整治为重点,激活乡村人口、土地、产业、人文等资源。首先,统计每户宅基地拆除面积数,根据村民意愿预留建房面积,每套预留建房面积为156 m2（实际建房面积120 m2和公共区域公摊面积36 m2）;若面积不够者,需以420元/m2向村集体出资购买建设用地面积;符合“一户一宅”条件的预留宅基地村民可申报建房,若不符合“一户一宅”条件或目前无建房需求,预留的156 m2均可入股集体产业。其次,剔除预留建设用地面积后,将每户剩余土地面积分成两个部分,其中70%的土地面积用于申报拆旧复垦项目,30%的土地面积用于入股村集体产业,从而达到既能满足村民居住需求,又能发展村集体经济,最大化满足各行动者的利益诉求。在此模式下,各行动者产生了错综复杂的网络关系,形成农村建设用地整治空间生产的行动者网络（图4）。
图4 窑塘村建设用地整治行动者网络

Fig. 4 The actors network of rural construction land consolidation in Yaotang village

（1）行政征召。2018年,广东省全面实施“三清三拆三整治”“拆旧复垦”“破旧泥砖瓦房清拆”等农村建设用地整治政策,亦成为南雄市市政府农村工作重点。南雄市市政府和自然资源相关管理部门给古市镇下达相应的整治任务,古市镇人民政府受到征召后,将任务分解至各村。由于建设用地整治项目直接关乎农民宅基地的核心利益,在大多数农村难以推进,镇政府和古市村党支部商议决定将农村建设用地整治与乡村发展相结合,选择窑塘试点建设精品村。镇政府利用行政渠道整合多方资源,征召多方行动者加入精品村建设中,包括规划设计单位、项目施工单位、酸菜厂经营者、古市村党支部、古市村村委会、村民等。
（2）党支部和党员征召。为了顺利开展精品村建设,古市村党组织征召党员和村干部,在每个村小组内部成立党群理事会,负责本小组的土地整治和建设工作,并在全村组建以村书记为领导的村级党群理事会,负责管理和布置各个党群理事会的工作内容。党群理事会的征召对象包括村民、村庄自然和人文资源等行动者,其中,征召村民是工作开展的难点。宅基地对村民而言,具有重要的生活保障作用,加上“宅基地是祖业”的传统思想,协调村民意愿成为精品村建设的最大阻碍。党群理事会通过书记上门、乡贤带头、熟人劝说等方式,向村民宣讲整治政策和村庄规划意图,提升村民参与美丽乡村建设的责任感;部分党员带头拆除自家房屋,消除村民的担忧;村集体赋予利益鼓励村民参与,包括拆旧复垦补偿、复垦农地流转收益、土地入股分红、乡村旅游发展、增加就业渠道等。此外,党群理事会统筹利用浈江、水塘、竹林、古树、农田、农房等乡村资源,将乡村资源转换为旅游资源,为乡村旅游发展奠定基础。
（3）闲置建设用地征召。在拆旧复垦等农村建设用地整治政策的指引下,窑塘旧村的闲置建设用地被动员成整治对象。一部分闲置建设用地参与拆旧复垦项目,通过土地指标公开交易,为精品村建设提供资金,复垦土地流转给种植大户或转换为生态绿地;另一部分闲置建设用地参与农村破旧泥砖瓦房清拆项目,将腾退土地作为农村预留建设用地,经过重新规划,划分为公共基础设施建设区、“一户一宅”建设区和集体经济发展区,而泥砖瓦房清拆所获得的奖补资金可助力精品村建设。通过农村建设用地整治手段,资金、土地、房屋、公共设施等非人类行动者受到征召,成为乡村旅游发展的基础资源条件。
在农村建设用地整治中,地方政府基于乡村长远发展的考虑,实施精品村模式。但该模式以整治农民核心利益的宅基地为起点,导致村民与党群理事会之间存在异议。此外,村民与闲置建设用地、预留建设用地之间亦存在异议,主要源于村民对基层组织的不信任。例如,窑塘拆旧复垦项目未交易,市财政以420元/m2预先补贴给村民,但相比于韶关市其他已交易的农村地区,该补偿金额较低,导致村民产生异议;此外,由于村民预留建设用地入股酸菜厂,但目前酸菜厂正在施工建设,股份分红尚未商定,导致部分村民存在担忧。
“之前村集体召集理事会开会,理事会再跟村民传达政策,大多数人都比较清楚这个政策和项目。”（访谈对象-G7）
“拆旧地的处理方式自己可以选择,可以选择补钱,也可以选择预留。我们拆了300多m2,我没有选择补贴,因为家有两兄弟就预留两套,还剩一些面积,都入股酸菜厂做成股份,将来可以分红,要建房的时候再申请土地。”（访谈对象-G8）
“跟始兴县相比,我们的补偿低了,他们大约450元/m2,但我们村是420元/m2,问政府为什么我们补偿低,他们的回答是不知道,只说就这么多了。”（访谈对象-G8）

3.2 空间生产机制

行动者网络清晰展示了多主体参与农村建设用地整治的空间生产过程,但无法解析背后的行动逻辑[27]。因此,基于行动者网络的分析基础,研究立足于农村建设用地这一空间,从土地增值和核心利益相关者两个角度出发,构建窑塘村建设用地整治空间生产机制,内动力是以激活土地发展权实现土地增值,外动力是核心利益相关者追求利益最大化（图5）。
图5 农村建设用地整治空间生产机制

Fig. 5 The production of space mechanism of rural construction land consolidation

3.2.1 以激活土地发展权促进土地增值为内动力

土地发展权,即发展土地的权利,是土地权利人面对外部发展机会、追求土地增值利益所运用的一种权利,其内容为土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利[28]。农村建设用地作为生活空间时,只显示其居住功能,整治后置换出建设用地指标或者增加外部性投资时,土地用途发生转变、土地利用程度加强带来土地增值[29]。该土地增值实质是土地发展权价值显化过程[30],具体表现为交易价值、生产价值、经营价值。
首先,土地增值体现在交易价值。窑塘远离城市,不具备区位优势,且缺少第二、三产业用地需求,农村建设用地原不具备流转收益的财产价值[31]。广东省出台农村建设用地拆旧复垦政策将边缘区农村建设用地减少与核心区珠三角地市出让经营性建设用地相挂钩,为边缘区土地财产价值的实现提供了可能性。窑塘便是利用该政策,将农村土地发展权置换到城市地区,城市以资本返还农村,使原本未显化的土地价值以“指标”交易的形式得以显化。其次,土地增值体现在经营价值。通过农村建设用地整治,腾退的土地指标优先满足所在村的建设需要,为产业发展预留了用地空间,为社会资本的进入创造了良好的条件。窑塘原本产业发展落后,农民以种植黄烟、水稻、花生等小农经济为主,通过农村建设用地整治,村集体预留部分土地发展集体经济和乡村旅游,农村农民以土地入股,农房发展民宿,农民身份转变为经营者,使得土地经营价值得以显化。最后,土地增值体现在生产价值。农村建设用地通过拆旧复垦,促使土地用途由建设用地向农用地转变,农用地所具备的生产功能赋予了建设用地向生产价值增值,复垦土地使用权归集体统一管理,促进农用地集中连片。此外,酸菜厂的引入导致芥菜需求量大,增加村内农用地重组和农用地流转的机会,使土地向种植大户和公司集中,促进土地规模经营,提高农用地生产效益。

3.2.2 以利益相关者追求利益最大化为外动力

在各级政府和各项政策支持下,窑塘村的土地发展权得以合理配置,土地增值收益得以显化,如何分享土地增值收益成为核心利益相关者争夺的焦点[6,30]。核心利益相关者包括地方政府、村集体、社会主体和村民,他们权衡潜在成本与收益,以追求利益最大化为动力,形成空间生产的外动力（图5）。各利益相关者关系紧密,地方政府与社会主体之间存在互惠互利关系,通过互相合作促进乡村发展;社会主体与村集体之间存在供需关系,通过土地、产品等空间资源的相互供给和需求,形成利益共同体;地方政府与村民之间是服务与支持的关系,村民支持是地方政府顺利开展工作的前提,地方政府为村民提供公共服务;村集体与村民之间是互依互存关系,两者之间形成村落共同体,共同寻求乡村长久发展的道路。
地方政府作为地方权力代表,从政治制度层面组织农村建设用地整治,扮演着政策制定、规划设计、产业引导、公共事务参与和利益平衡的公共角色。地方政府并不是单纯追求单个乡村发展,其重点是统筹区域发展,实现政治层面上的利益最大化。首先,地方政府推进土地整治不仅能够完成政治任务,还能实现耕地占补平衡、增加当地财政收入。其次,古市镇传统产业以黄烟和水稻为主,产业结构单一,现有小规模水东芥传统酸菜加工产业,但未形成规模效应,窑塘村引入酸菜产业,能够有效带动周边农村产业发展。最后,古市镇具有较好的区位条件,国道323线穿镇而过,已有精品村丰源村、稻虾共作现代化农业基地修仁村、白莲观赏采摘园丹布村等旅游资源基础;窑塘精品村建设有利于原有的景点串连成线,发展全域旅游精品路线,打造古市镇特色名片,为政府创造经济效益、社会效益和政绩效益。
窑塘村集体是集体土地所有权者,以村党群理事会为代表的村集体为追求集体利益最大化,发挥自下而上作用,成为精品村建设的实施主体。一方面,村党群理事会是地方政府的征召对象,不能摆脱政府独立行事,需要实现政府的政策和意图;另一方面,村党群理事会作为村集体的代表,担负提高村集体经济实力、提升乡村发展能力、为本集体成员提供更多福利的职责[6]。面临“建设用地指标交易,土地发展权丢失”和“建设用地指标不交易,缺少资金启动乡村发展”的抉择,村集体主动把握土地发展权的支配权和决定权,对整治后的建设用地进行合理配置,维护乡村空间发展权利。部分土地用于拆旧复垦,为乡村发展引入资金,撬动乡村内生发展动力;部分土地用于满足村民当下和未来的住房需求,保障乡村未来发展用地空间;并采取村企合作入股模式,村集体保持土地所有权不变,以土地使用权入股企业,厂房属于村集体资产,村民和村集体享有对土地的持久收益权。
社会主体作为乡村外部投资者,追求资本利益最大化是其最终目标。建设用地空间作为一种商品,带有资本属性,资本处于增值的需要,看重空间的投入产出潜力[32]。窑塘拥有丰富的生产资源基础,地方政府向企业借资建厂,企业负责酸菜厂的开发、建设和运营,形成村企合作的良好模式;地方政府为企业提供良好的投资环境,给予土地出租优惠,开展农地整合支持酸菜种植,同时建设乡村旅游配套设施,延长产业链条,扩大企业增资途径;地方政府利用电视台、市政府网站、微信等平台广泛宣传,提升农产品的知名度和市场竞争力,有助于提高企业的知名度和竞争力,激发企业投资的积极性。
村民作为宅基地的直接使用主体,对宅基地整治的初始态度是基于“经济理性”,即“宅基地整治是否会对自己产生增益或者亏损”。首先,住房问题和补偿金额是农民最基本的利益诉求,对于“一户多宅”的村民,面对补偿金额较高的拆旧复垦项目,拆旧意愿强烈;对于仅有“一户一宅”的村民,因其唯一住房被拆后无处居住,普遍对拆旧持强烈反对态度。其次,村民关注新建房的权属和未来建房机会,窑塘新建宅基地和房屋产权明晰,后期村民可将其转化为民宿产业,预留宅基地能够满足后代建房需求,充分满足村民的个人利益诉求。最后,村民关注拆旧后生活条件是否改善,精品村建设极大改善农村生活环境,村民以地入股企业成为股东,主人翁地位得到充分体现。这些利益诉求的满足是村民支持精品村建设的重要原因。但是,由于受到文化教育、经济条件等方面的制约,村民对项目规划和实施的认知能力低[33],在遇到自身利益受损时,无法寻求合理的利益申诉渠道。因此,在利益现实性与思想局限性共同作用下,村民追求个人利益最大化和个人利益被忽视的现象同时存在。

3.3 空间生产效应

农村建设用地整治空间生产效应具体表现为乡村层面上的物质空间效应和农民群体中的社会空间效应。根据实地调研结果,窑塘村建设用地整治效益较高,以镇政府和村党群理事会为代表的行动者,在整治过程中努力寻求乡村空间发展权益,增强了村民对乡村发展的认同感和自豪感,对乡村物质空间生产具有正效应。但在实现大部分人的空间权益过程中,小部分农民正当的空间居住权益被忽略,致使空间隔离现象产生。

3.3.1 物质空间效应：合理配置土地发展权寻求乡村发展

农村建设用地整治主要对象是农户宅基地,宅基地被复垦为农用地后,就意味着该地块作为建设用地的发展机会丧失,尽管农村集体经济组织和农民个人仍然享有对土地的所有权和使用权,但只能从事经济效益相对低下的农业活动[31]。窑塘村建设用地整治过程,村集体对土地发展权享有支配权和决定权,能够结合村庄规划和产业规划合理配置土地发展权,有效保障乡村未来发展空间,激发乡村内生发展动力,为乡村寻求可持续发展之道。
在农村建设用地整治初期,窑塘村党群理事会积极发挥村级组织能动性,将农村建设用地整治划分为拆旧复垦区和预留建设用地区,拆旧复垦区进行土地指标交易,土地发展权的转移驱动城乡“资本—指标”要素之间形成“一次流动”（图6）。2019年,窑塘通过整治盘活8 hm2建设用地,其中2.13 hm2土地用于拆旧复垦,村委会和村小组共分配到192.24万元,参与拆旧复垦的农户共分配到961.23万元,户均收益达6.08万元。经过拆旧复垦,土地发展权由农村转移至城市,城市获得相应的土地开发权利,进而驱使城市扩张、资本盈利;资金进入乡村地区,解决了乡村发展资金缺乏问题,同时有效增加了农民收益,促进农民脱贫致富。
图6 城乡要素流动特征

Fig. 6 The flow characteristics of urban and rural elements

在农村建设用地整治后期,村级组织聚合土地所有权人和村委会的收益资金,借助地方政府的行政力量,激活剩余土地发展权布局村庄规划和产业规划,促进乡村“要素—结构—功能”转变。首先,整治有效整合了乡村发展要素,土地要素联动乡村已有的生产要素,吸引酸菜厂等外来资本投入,释放乡村潜在的劳动力要素,能够有效改变农业经营方式、优化乡村产业结构、延长乡村产业链条、转变农户收入结构,驱动乡村产业结构升级（表2）,使得农村和农民能够长久共享土地发展权收益。其次,整治重组了乡村空间结构,通过土地利用结构调整,引导农户集中居住,促进土地集约利用,为新村建设和产业发展提供用地空间;此外,引入新产业能够促进一二三产融合发展,促进农民就业结构转型。最后,整治优化了乡村空间功能,窑塘“一户一宅”规划区和预留建设区不仅考虑了当代人建房需求,同时考虑了后代人居住需求,保障了农村居住功能;规划公共设施区建设篮球场、休闲广场、公共厕所等,提升了农村基础设施服务水平;规划集体经济建设区和农业规模种植区,提升了农村生产功能;发展乡村旅游业实现农村生态产品价值转化,彰显了农村生态服务功能。
表2 农村建设用地整治前后乡村产业特征变化

Table 2 Changes of rural industry characteristics before and after rural construction land consolidation

类别 整治前 整治后
农业经营方式 分散经营,生产力水平低,小规模农业经济 规模经营,生产高效集约,现代化产业发展
乡村产业结构 以种植黄烟、花生、水稻为主的第一产业为主 农产品种植业、农产品加工业、休闲农业、乡村旅游相结合的一二三产融合发展
乡村产业链条 农业以供应原料为主,产业链向后延伸不充分 酸菜生态产业链初步形成,形成从种植、采摘、清洗、加工、装箱等全产业链
农户收入结构 经营性收入（在家务农）、工资性收入（外出务工） 经营性收入（务农,旅游经营）、工资性收入（村内就业）、财产性收入（股份分红,农地租金）
总体而言,乡村以部分土地发展权转移引发城乡“资本—指标”要素的“一次流动”,为乡村发展提供外力驱动。以此借助外力激活剩余土地发展权,促进乡村要素整合、空间重组和功能优化。乡村获得内生发展动力,以发展乡村旅游、提供生态服务、生产特色农产品等方式为城市地区提供产品,城市地区以资本下乡、人口流动、技术供给等方式为乡村地区提供资源。在此过程中,通过激活剩余土地发展权引发城乡“资源—产品”要素的“二次流动”（图6）,不仅摆脱乡村发展缺乏动力的困境,同时维护乡村发展的空间权益,促使乡村走向可持续发展路径。
“当时,拆旧复垦和破旧泥砖瓦房清拆一起做,原本是计划50亩（1亩≈667 m2）土地做拆旧复垦交易、15亩做村集体经济,后面因为酸菜厂占地面积大,我们想优先发展产业,就把拆旧复垦交易的地减少到32亩,其他增加到酸菜厂了。”（访谈对象-G1）
“村集体说我们都可以做民宿,旅游发展起来后,我打算做农家乐。”（访谈对象-G10）
“酸菜厂做起来后,村集体说让我们优先就业,也可以种酸菜,优先收购。”（访谈对象-G11）
“目前农村生活条件变好了,路要拓宽到6 m,还有村里一些绿化、外立面美化、祠堂修缮、建小公园等,生活环境变好了……复垦后土地流转的收益属于村集体,用于后期的绿地管理和村庄卫生管理、路灯维护等公共事业。”（访谈对象-G7）

3.3.2 社会空间效应：不同农民主体对整治的满意度

农村宅基地是农民生产生活空间,整治对农民日常生活影响较大,因此,利用农民的满意度可以反映农村建设用地整治的社会空间生产效应。由于村庄内部农民文化、经济、居住等条件分化严重,不同农民主体的满意度具有差异化。根据深度访谈对象,将村民细分为已有住房、参与建新、住安置楼、住集装箱和村外租房五个主体,并从居住权、政治权和发展权三方面具体分析各个主体的满意度（表3）。
表3 不同农民主体对农村建设用地整治的满意度

Table 3 Rural construction land consolidation satisfaction of different farmers

窑塘村建设用地整治前,地方政府、党群理事会、村委会、乡贤等多个主体通过召开“家长会”、张贴公告、拉横幅、广播宣传等方式积极宣讲政策及规划,较大程度满足了农民的知情权和参与权。村集体考虑大部分农民的个体差异,赋予村民自愿选择新建宅基地、预留宅基地和出售建设用地指标的权利,满足了大部分村民的需求,并通过激活土地发展权发展乡村经济,在一定程度上能够实现“资源变资产,资金变股金,农民变股东”,保障农民的发展权。根据访谈结果,大部分村民认为精品村建设会给自身带来发展机会,例如就业机会增多、土地收益提高、生活质量改善、土地入股分红等。
对于已有新房的农民,其居住权益得到基本保障,日常生活未受到较大影响;大部分能够积极地参与农村建设用地整治和乡村建设过程,对政治参与过程满意度较高;对乡村发展所带来的自身发展机会较为满意,但对拆旧补偿比其他县市低和因拆旧房导致生活物品存放不便等问题存在不满。对于参与建新的农民,其满意度与已有新房的农民大致相同,但其知情权受损,导致对基层组织不信任感增加。例如党群理事会在拆旧动员会上表示参与建新的农民只需出资5万~8万元,但实际建新房需花费20万~30万元,高额的建房费用导致农民四处借款、负债累累,增加农民生活负担,农民对此感到不满。对于仅有“一户一宅”且暂时无能力建新房的拆旧户,他们大多经济条件差、生活质量低,村集体承诺集体经济发展后将优先安排就业。尽管在就业方面给予了倾斜,但这部分农民失去了最基本的居住权益,由于唯一住房被拆除,只能住安置房、集装箱或村外租房,导致原本的日常生活空间被破坏。为了保留未来建房权利,大多不参与复垦指标交易而选择预留宅基地或入股村集体经济,因此,无拆旧补偿且暂无经济效益,致使这部分农民对农村建设用地整治结果表示极其不满意。
农村宅基地是农村土地重要组成部分,是农民生存的最基本保障,其所附着的居住权是人权的基本内容[34]。在窑塘村中,村集体以维护乡村发展权为主,忽视了小部分弱势群体的居住权。在实践中,强集体利益往往优先于弱个人利益,导致小部分农民失去参与整治的话语权,其政治权处于弱权或失权状态,在此情形下,农民很难争取到自己合理的居住权益。其结果是,村集体以乡村空间发展为大局,忽视了小部分农民“户有所居”的基本需求,致使这些群体成为失房人群,导致空间隔离的形成（图7）,具体表现为地理空间隔离和社会空间隔离。一方面,住集装箱、安置楼以及村外居住的“无房一族”,与村内的“有房一族”“新房一族”形成鲜明对比,在居住空间上,形成了住宅区、建新区、安置区和集装箱区的地理空间隔离（图8）;另一方面,由于空间附属社会关系,熟人社会和乡村社会规则仍是乡村社会交往主流[35],成为弱势群体的无房一族,在日常社会交往中容易被边缘化,致使村庄内部不同社会阶层产生,由此衍生社会空间隔离。例如,部分农民失房后,被迫坠入离土又离乡的窘境,部分农民被村集体安排至安置楼,但第二年起需以租房形式才能继续居住,未来居住权益依旧得不到保障。
图7 窑塘村空间隔离的形成过程

Fig. 7 The formation process of spatial segregation in Yaotang village

图8 窑塘村居住空间隔离现象（现场拍摄）

Fig. 8 Farmers' residential segregation in Yaotang village

“原来有很多兄弟,每人分3个房间,就80多m2,想建房,村里又要规定面积,我只能建得起80 m2的房,但村里只统一建120 m2房子,还要公摊36 m2,面积不够得420元/m2买地,买不起地建不起房……村里没地方住。拆了以后我就出去打工了,两年没回来了,都在打工租房……去市里上诉过也没用,因为我们没房住的人在村里比较少,大家又没有什么文化,最后还是少数服从多数。”（访谈对象-G11）
“不愿意也得拆,村里说要统一规划,我们必须听集体的……拆掉后,我总共搬了4次家,现在住这个集装箱是政府做的,过几天要搬到安置房去,东西搬来搬去。我70多了,膝盖有风湿,住4楼,一点都不方便,很折腾。”（访谈对象-G13）
“集装箱里都是老人,年轻人出去住了,现在安置房没位置了,我不知道我们还要在集装箱住多久。”（访谈对象-G14）
“建新房成本二十几万,一次性拿不出这么多,只能到处借钱。拆房子的时候,村书记说5万~8万就能把房子建起来。拆完后,就变了,只能自己想办法解决。”（访谈对象-G15）

4 结论与讨论

4.1 结论

本文构建农村建设用地整治行动者网络,剖析土地空间生产过程,从利益相关者和土地增值等角度阐释空间生产机制,分析空间生产的物质空间效应和社会空间效应。研究结论如下：
（1）窑塘村建设用地整治空间生产过程实质上可以转译成行动者网络,镇政府成为关键行动者,负责引导和组织精品村建设,党群理事会成为核心行动者,是精品村模式的主要实施者。在关键行动者和核心行动者的征召动员下,各行动者为满足自身利益诉求需通过“闲置危旧集体拆,社区产业联合建”的强制通行点,构建行动者网络,完成精品村建设。
（2）窑塘农村建设用地整治空间生产的内在动力是释放土地发展权的交易价值、经营价值和生产价值,实现土地增值收益,吸引地方政府、社会主体、村集体、村民等核心利益相关者为追求利益最大化而参与行动,由此形成整治的外动力。核心利益相关者在空间生产中存在紧密联系,地方政府与社会主体之间存在互惠互利关系,社会主体与村集体之间存在供需关系,村集体与村民存在互依互存关系,地方政府与村民之间是服务与支持的关系。
（3）村集体以合理配置土地发展权的方式寻求乡村发展,对乡村物质空间发展产生了积极效应。部分土地发展权转移驱动城乡“资本—指标”要素实现“一次流动”,为乡村发展提供外力,以便激活剩余土地发展权,助推乡村产业升级,形成城乡“资源—产品”要素的“二次流动”,促进乡村“要素—结构—功能”系统演化,以此成功摆脱乡村发展缺乏动力的困境。但在此过程中,村集体违背了“户有所居”的原则,忽略了小部分弱势群体的居住权益,导致其沦为失地失房的边缘群体,致使乡村内部产生空间隔离。

4.2 讨论

在国土空间规划体系重构和乡村振兴背景下,村庄整治逐渐成为落实国土空间规划和实施乡村振兴战略的重要手段[36]。在各地以美丽乡村建设为名的村庄整治下,农村建设用地指标交易引入乡村发展资金的模式备受欢迎,该模式的拆旧区域主要为偏远乡村地区,建新区主要为区位条件优越的城市周边地区[28],以此显化土地增值收益,助力乡村发展,广东省农村建设用地拆旧复垦政策同样沿用此逻辑。但在实际调研中发现,大多数农村仅停留于“拆旧卖指标”状态,更加关注土地指标的经济利益分配,忽略乡村长远发展。“增减挂钩”模式的农村建设用地整治实质是土地发展权在城乡的空间转移,农民和农村获得“一次性”土地增值收益补偿后,未能与乡村发展相结合,容易再次陷入发展困境,同时土地发展权的大量转移给乡村带来发展空间受限、长远发展利益被剥夺的风险。因此,在农村建设用地整治过程,未来亟需关注以土地为核心的乡村空间正义问题。
从窑塘村农村建设用地整治研究中可以得到相关启示：一是,虽然目前远离城镇地区的乡村经济发展较慢,建设用地需求少,但随着社会科技进步和乡村振兴战略实施,乡村地区迎来交通条件改善、农业现代化、产业多元化、乡村旅游热、集体经营建设用地入市等机会,暂时未发展起来的乡村地区,将来有可能迎来发展机会[31],因此,偏远乡村地区未来发展空间问题应引起重视。二是,在乡村振兴背景下,盘活闲置宅基地已经成为重点议题和关键内容[37],土地“盘活”关键在于土地发展权的合理配置,部分土地发展权转移交易能够为乡村引入资本,乡村获得外力支持激活剩余土地发展权,为乡村提供持续发展动力。三是,培育治理能力强的基层组织在寻求乡村可持续发展过程中发挥重要作用,治理能力强的村集体以追求集体利益最大化为主,能够发挥承上启下作用,充分利用地方政府资源和村庄力量,共同为寻求乡村良性发展而行动。四是,人本属性是土地空间的基本属性,在倡导以人为本的国土整治背景下,需重新审视人与空间的关系[38,39],满足人的需求理应成为土地整治的首要目的。其中,居住权是农民的基本生存权,新《土地管理法》在原先“一户一宅”的基础上,增加了农村“户有所居”的规定,因此,“户有所居”理应成为农村土地整治的底线。实践中因集体建设或公共利益确需调整农民居住空间的,应通过建设农民公寓、房屋置换、土地空间置换等多种形式保障农民居住权益。

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