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2022 , Vol. 37 >Issue 8: 1975 - 1987

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20220804

“国土空间青年论坛”专栏

基于全链条治理的国土空间规划传导体系及路径

  • 周敏 , 1 ,
  • 林凯旋 2 ,
  • 王勇 1
展开
  • 1.苏州科技大学建筑与城市规划学院,苏州 215009
  • 2.北京清华同衡规划设计研究院有限公司长三角分公司,苏州 215000

周敏（1988- ）,女,湖北宜昌人,博士,副教授,硕士生导师,研究方向为城乡空间治理、城市空间发展机制与制度。E-mail:

收稿日期: 2021-09-06

  修回日期: 2022-01-13

  网络出版日期: 2022-10-28

基金资助

国家自然科学基金项目(51808366)

江苏高校优势学科建设工程三期项目

收起

Research on transmission system and path of territorial spatial planning based on full chain governance

  • ZHOU Min , 1 ,
  • LIN Kai-xuan 2 ,
  • WANG Yong 1
Expand
  • 1. School of Architecture and Urban Planning, Suzhou University of Science and Technology, Suzhou 215009, Jiangsu, China
  • 2. Beijing Tsinghua Tongheng Urban Planning and Design Institute of Yangtze Delta Branch, Suzhou 215000, Jiangsu, China

Received date: 2021-09-06

  Revised date: 2022-01-13

  Online published: 2022-10-28

Fold

摘要

国土空间规划传导应是覆盖规划编制、实施管理、监督反馈各个环节的全过程传导。基于国土空间治理体系和治理能力现代化的三个“需求面”,剖析传统空间规划传导的“不适应性”,并从全尺度、全过程、多向度的全链条治理逻辑出发,构建与新时期国土空间治理需求与规划体系相匹配的“三链协同”传导体系及“空间链”“时间链”“反馈链”传导路径。即覆盖“编制—实施—监督”多环节、全过程的国土空间治理闭环体系;纵向到底、事权清晰的全尺度空间传导链条,横向到边、面向实施的全过程时间传导链条以及多元共治、动态维护的多向度反馈传导链条;以期为国土空间规划传导实施提供理论与实践借鉴。

关键词： 国土空间规划; 规划传导; 治理现代化; 全链条治理

本文引用格式

周敏 , 林凯旋 , 王勇 . 基于全链条治理的国土空间规划传导体系及路径[J]. 自然资源学报, 2022 , 37(8) : 1975 -1987 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20220804

Abstract

The transmission of territorial spatial planning should cover all process of planning, implementation and supervision. Based on the three "needs" of modernization of territorial spatial governance, the paper analyzed the inadaptability of traditional spatial planning conduction. Starting from the whole chain governance logic of full-scale, whole-process and multiple dimensions, the paper constructed a transmission system of "three-chain coordination" and three paths of "spatial chain", "time chain" and "feedback chain" matching the territorial spatial planning needs and system in the new era, which include a closed-loop system for territorial spatial governance that covers the whole process of planning, implementation and supervision, a full-scale spatial transmission chain with clear authority from top to bottom, a full-process time transmission chain from core to edge oriented to implementation and a multi-dimensional feedback transmission chain with multiple co-governance and dynamic maintenance, in order to provide theoretical and practical reference for the transmission of territorial spatial planning.

Key words： territorial spatial planning; planning transmission; governance modernization; whole-chain governance

国土空间规划是国土空间治理体系的重要组成部分[1]。2019年5月,《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下称《意见》）首次提出“健全规划实施传导路径”,构建“纵向到底、横向到边”的规划传导体系是国土空间规划能否有效实施的关键,也是支撑实现国土空间治理现代化目标的必要条件。近期,国内学者就国土空间规划传导相关议题开展了大量研究,多集中在编制层面的技术性探讨：一方面,从国家[2]、省[3]、市[4,5]各层级尺度构建了国土空间规划纵向传导体系与实施路径;另一方面,从市县层面详细探讨了国土空间总体规划、详细规划与专项规划间的横向传导关系及传导重点[6,7]。国土空间规划改革本质上是自然资源管理的制度革新,其“制度—效能”的转化过程既是技术性调整过程,也是组织管理的重组过程。在“为何传”“传什么”逐渐清晰的当下,国土空间规划体系亟需突破规划编制环节的技术性传导局限,进一步明确“如何传”等实施层面的问题。全链条治理是将制度优势转化为治理效能的基本方式[8],可为国家治理现代化目标下国土空间规划传导研究提供一个集技术性与制度性的综合性组织管理方案,旨在打通国土空间规划在编制、实施、管理、监督等各层面的传导“逻辑链”[9],实现国土空间用途管制与自然资源监管的全面统筹[10]。因此,本文从全尺度、全过程、多向度的链式治理逻辑出发,尝试搭建“编制—实施—监督”动态循环的空间规划传导治理闭环,构建全链条视角下国土空间规划传导体系与传导路径,这对于提升国土空间规划传导实施效能、实现国土空间治理能力现代化目标,具有重要的理论和现实意义。

1 国家治理视角下传统空间规划传导的不适应性

1.1 国土空间治理的三个“需求面”

理解国土空间规划体系重构,必须基于国家实现治理体系与治理能力现代化这一重大目标需求[1],而国土空间规划传导路径的建构则必须清晰认知国土空间规划的核心职能。从核心职能来讲,以生态文明建设为总体指导思想、以新型城镇化建设为目标,新时期国土空间规划治理应立足三个面向,即面向安全底线刚性化保护需求、面向社会经济高质量发展需求以及面向城乡空间精细化管理需求（图1）。
图1 国土空间治理内在需求

Fig. 1 The logic of internal demands for territorial spatial governance

1.1.1 面向安全底线刚性化保护需求

守住安全底线是实现国土空间高质量发展与建设美丽中国的基本前提,国土空间规划传导机制须以体现“国家意志”的底线安全战略为基本脉络。面向底线要素的保护,重点在于落实以永久基本农田及耕地保护为主的粮食安全战略、以自然保护地保护及环境修复等为主的生态安全战略以及以历史文化保护传承为主的文化安全战略。通过统筹谋划全域、全要素自然资源,优化国土空间总体格局,科学布局生态空间、农业空间与城镇空间,全面统筹人与自然、发展与安全的空间关系。

1.1.2 面向社会经济高质量发展需求

我国已进入高质量发展新阶段,国土空间规划传导机制的建构要围绕促进社会治理公平共享、经济发展价值增进,满足社会、经济高质量发展需求为立足点。在社会高质量发展方面,践行“以人民为中心”理念,切实提高城乡公共服务共建能力和共享水平,满足人民群众对美好生活的追求向往;构建“公众参与、协商共治”的城乡社会治理体系,提升人民群众的参与感、获得感与幸福感。在经济高质量发展方面,基于新型城镇化建设与“双循环”战略调整的总体要求,坚持创新驱动、生态绿色与集约发展,聚焦“双碳”目标,推进现代经济体系建构,转换城乡经济发展新动能[11]。

1.1.3 面向城乡建设精细化治理需求

城乡建设精细化治理是国家政府职能与治理方式转变的内在要求,也是促进以人为核心的新型城镇化建设、塑造城乡特色风貌、提升城乡人居环境品质的必然途径。在“五级三类”的国土空间规划体系中,刚性管控要求和约束性指标的传导,仅仅是对国土空间开发保护活动全局性与基础性的安排,而对于高品质人居环境塑造以及存量空间的再利用等工作,则需通过城市设计等技术手段以及城市更新规划的融入应用并转化成具体的规划管控措施,才能在中微观层面提升城乡建设的精细化治理水平。另外,在规划实施与监督环节,也需依托“一张图”信息管理平台的建设,实现对国土空间保护开发活动的智慧化与精准化管理[12]。

1.2 传统空间规划传导的“不适应性”

1.2.1 与“权责清晰”的治理要求匹配不足

源于“权力上行”与“职能同构”的政府架构,我国空间资源分配的体制架构兼具“计划经济模式的纵向安排”和“市场经济模式的横向博弈”两大属性[13]。科层制垂直管理逻辑在耕地、生态等国家国土安全底线保护方面发挥了重要作用,横向事权分治下各职能部门形成的不同类型空间规划,也逐步建立起了包括目标引导、指标管控、分区管制、名录管理等规划传导方式与管控体系[14⇓-16]（表1）。但严苛的“科层博弈”关系和“尺度模糊”的规划事权划分使得传统空间规划普遍存在纵向层面上下脱节、传导缺乏连贯性,横向层面多头管理、传导缺乏协调性等现实问题,各类空间规划难以真正“合一”落地[13]。
表1 我国传统空间规划的主要传导内容及方式

Table 1 The main transmission contents and methods of traditional spatial planning in China

空间规划类型 规划层次 核心传导内容 传导方式 优势 不足
主体功能区规划 全国、省 国土开发强度、四大主体功能分区及配套政策 政策传导
名录管理		 对宏观区域尺度上的战略性政策空间格局管控有一定指导意义 功能区划分过于简单粗糙、过大的尺度导致空间落地性不足,配套政策支撑性不足
城乡规划 全国、省、市、县、乡镇、村庄 定位指引、规模指标、空间结构、用地布局、公服设施与基础设施配置要求 指标传导
分区传导
结构传导
功能传导		 功能布局要求清晰,落地实施性较强 土地利用侧重静态管理导致规划实施弹性不足,缺少规划管理配套政策
土地利用规划 全国、省、市、县、乡镇 建设用地规模、耕地保有量与基本农田保护任务等约束性指标、空间管制分区 指标控制
分区管制		 自上而下分解落实要求,管控意图清晰、可操作性较强 侧重管控指标的单一传导,无法体现规划引领作用
林地保护规划 全国、省、县 森林保有量、征占用林地定额等指标管控要求 指标控制 林地分级管理要求,目标清晰,可操作性较强 传导方式单一,与其他空间规划约束关系不清
环境保护规划 全国、省、市、县、乡镇 地表水质量、森量覆盖率、污染物总量等指标控制要求;环境准入负面清单;空间管制分区 指标控制
名录管理
分区管制		 负面清单管控方式直接、清晰,可有效指导实施 生态红线与其他空间规划的约束关系不清,分区管制作用有限
海洋功能区划 全国、省、市、县 海洋保护区总面积、近岸海域海洋保护区面积等指标管控要求 指标控制
分区管制		 从保护与开发角度确定八大分区,管控意图较清晰 层级传导体系不清晰,约束关系及控制手段缺乏

注：作者根据相关资料整理[9,14⇓-16]。

1.2.2 与“高效实施”的治理目标尚有差距

高效实施是国土空间规划发挥战略引领作用与落实刚性管控要求的关键保障。坚持“一张蓝图绘到底”与统筹规划、建设、管理三大环节等是新时期国土空间规划高效实施的具体要求。传统空间规划常因审批流程复杂、周期过长而大大削弱了规划的战略引领作用。同时,由于受地方领导意志及市场因素的影响,地方规划“朝令夕改”的现象也普遍存在。这不仅削弱了规划的权威性,也使得自上而下的刚性管控传导要求无法有效落地,规划修改与规划实施的“不稳定性”也大大降低了政府的公信力。

1.2.3 与“民主善治”的治理理念不相符合

西方发达国家的空间规划自1960年代中期以来经历了从辩护倡导、沟通交流,到合作主导、全权自治的发展过程[17]。我国传统空间规划虽然也存在公众参与的程序性机制设计,如《城乡规划法》提出了规划公开的原则规定,明确提出了控制性详细规划修改程序中“利害关系人”意见征询的要求,赋予了公众规划知情权。但各类规划中关于“什么是公共利益”“谁是利害相关人”等仍缺乏清晰的法理说明,也缺乏多元共治的机制设计与传导通道。
新时期,国土空间规划治理既需关注包括生态保护、耕地保护等刚性特征明显的空间管控领域,还需关注包括城市更新、环保问题、民生设施补短板等公众参与主体多、诉求大的规划政策领域。“精英式”传统规划模式下,“形式化公示、结果式告知”的公众参与机制与“人民城市为人民、人民城市人民建”的民主善治治理理念存在较明显的不适应性。

2 新时期国土空间规划传导逻辑与“全链条”传导体系

2.1 国土空间规划传导的基本逻辑

新时期国土空间规划传导体系构建并不是从无到有的创造,而是在传承传统空间规划纵横传导体系架构的基础上,实现“多规合一”的制度改良与创新。因此,国土空间规划传导体系既包括基于顶层设计的制度逻辑,还应包括涵盖各级各类规划编制的技术逻辑以及面向实施监督的行动逻辑：（1）从制度逻辑来看,国土空间规划传导不仅要强调规划管控要素自上而下的逐级分解传导,也要突出实施与监管过程中动态反馈调整的机制设计。根据《意见》以及各级国土空间规划编制指南,现有的国土空间规划传导体系以“五级三类”规划体系作为国土空间规划技术性传导的基本架构,并将“四个体系”作为规划体系高效传导的保障基石。（2）从技术逻辑来看,国土空间规划编制已形成了相对明确的传导要求。其中,按照“五级”体系,以分层管控、事权清晰、权责统一为原则,采取分区管控、控制指标、名录清单、政策要素等传导方式,明确各级国土空间规划“对上、对己、对下”的规划事权;按照“三类”体系,确定了总体规划与专项规划、详细规划的编制要求及传导关系[18]。（3）从行动逻辑来看,规划传导主要体现在实施管理与监督反馈环节。在实施管理环节,以审批内容与监管内容一致性为原则,各级政府以严格落实上级政府传导的强制性内容为规划实施管理的基本前提,通过统筹规划、建设、管理三大环节,强调规划实施的全过程、全周期管理,以提高行政审批效能和监管服务水平;在监督反馈环节,强调通过定期检测与体检评估制度、多元主体参与的社会协同机制以及国土空间规划动态维护机制的建立,对国土空间规划进行动态调整完善,从而形成涵盖编制审批、实施管理、评估监测、调整完善等全流程的国土空间规划及实施管理闭环。

2.2 “三链协同”的规划传导体系

重构国土空间规划体系的根本目的在于推动制度优势向治理效能转化。然而,制度向效能转化过程往往发生在特定的治理情境中,需要获得与之匹配的权威、资源、规则及技术等多条件的支撑。因此,必须从国家治理现代化的角度审视国土空间规划传导体系的构建,匹配“权责清晰”“高效实施”“民主善治”等现代化治理要求,构筑覆盖“编制—实施—监督”各个逻辑环节的治理闭环,实现国土空间规划全生命周期的动态维护（图2）。
图2 国土空间“全链条”治理模式

Fig. 2 The "full-chain" governance model for territorial space

所谓全链条治理,是指打破传统以部门为中心的组织模式,通过整合协调多层级、多领域、多主体的过程环节,实现国土空间传导的体系优化与“流程”再造,从而提升国家对自然资源管理的总揽全局能力、资源整合能力、社会协同能力以及技术应用能力[8]。基于全链条治理理念提出的“三链协同”规划传导体系,具体包括全尺度传导的空间链、全过程传导的实施链以及多向度传导的反馈链（图3）。
图3 “三链协同”的国土空间规划传导体系

Fig. 3 The "three chain coordination " transmission system of territorial spatial planning

2.2.1 编制：全尺度传导的空间链

全尺度传导的空间链条是指“五级三类”国土空间规划体系在编制层面的技术性传导。作为规划传导体系的前端环节,需从空间规划编制角度,进一步明确上下级国土空间总体规划、专项规划、详细规划之间的传导关系：一方面,通过“纵向到底、事权清晰”的全尺度传导路径设计,突出国土空间总体规划作为“国家意志”自上而下传导的核心载体角色,发挥其战略引领与刚性管控的双向作用;另一方面,在国土空间总体规划的指导约束之下,加强各专项规划的协同融合编制,在特定领域层面对国土空间总体规划进行细化补充;同时,详细规划作为国土空间规划传导体系中纵向到底的“最后一公里”[6],地方政府在落实国土空间总体规划传导要求的基础上,以实现空间精细化治理为导向,对地块的用途和开发强度等管控内容作出实施性安排。

2.2.2 实施：全过程传导的时间链

国土空间规划体系重构更加突出“实施监管”的国家意志,表明国土空间规划的体系已不再是编制的体系,而应成为围绕实施和监督的体系[19]。国土空间规划全过程传导的时间链构建正是对“统筹规划、建设、管理三大环节”具体要求的有力回应。以“多规合一”为基础,通过“横向到边、面向实施”的全过程传导路径设计,有效整合社会经济五年规划、近期建设规划与土地供应年度计划,将长期战略蓝图逐步予以细分、落地与实施,随着时间的推移,规划目标逐渐清晰,规划意图逐步向实施项目转化;在项目实施过程中,通过改进规划建设行政许可制度及审批流程,使得规划意图能够“一以贯之”的向项目建设、运营使用及不动产登记等实施管理环节传导,推动国土空间规划实施效能转化。

2.2.3 监督：多向度传导的反馈链

治理视角下的国土空间规划,应是综合考虑政府、市场、社会、市民等主体的多元利益诉求,并有效解决存量背景下多元主体利益需求的高质量综合发展规划。作为国土空间规划传导体系的“后端环节”,规划监督是保障规划高效实施、维护规划权威的必要手段,推动形成国土空间规划“编制—实施—监督”治理闭环,践行“民主善治”治理目标。因此,新时期国土空间规划应从“精英式”规划走向多元共治的“协商式”规划,充分体现“以人民为中心”的规划原则,通过多元共治、动态维护的多向度传导路径设计为自下而上的社会需求传导以及国土空间规划的动态维护留出反馈“通道”与“接口”。

3 全链条治理视角下国土空间规划传导路径

3.1 空间链：纵向到底、事权清晰的全尺度传导

3.1.1 兼具战略引领与刚性管控的总体规划传导

基于发展目标的“战略引领”与基于资源环境永续利用的“刚性管控”是国土空间规划的一体两面[20]。目前,三区三线[21]与约束性指标[3,22]等国土空间开发保护刚性管控内容已经具备了较为明确的传导方式,而相对泛化的战略目标、发展意图与配套政策等要素的纵向传导机制仍在探讨之中[23]。结合省、市级国土空间规划编制指南以及德国、英国等先进国家经验[24⇓-26],国土空间总体规划的传导内容大体上可归纳为战略意图传导、控制指标传导、空间管控传导与政策要素传导四个方面。
（1）战略意图传导：统一共识、刚弹结合。战略意图主要指国家推进社会经济发展的总体价值导向,是体现国土空间治理的统一要求。国土空间规划的战略意图传导主要体现为以下几个方面：一是底线安全战略,包括水安全、生态安全、粮食安全等,主要通过约束性指标、边界管控、用途管制、名录清单等方式纵向刚性传导;二是以高质量发展为导向的新型城镇化战略,体现为绿色低碳、创新驱动、集约高效、转型升级等发展要求,主要通过空间利用效率类、效益类的约束性与预期性指标相结合的方式纵向传导;三是以高品质生活为目标的美丽中国战略,体现为“以人民为中心”的发展理念,主要针对环境品质提升、公共服务设施均等化与便捷性配置等要求,通过指标和分区指引的方式在落实上级规划原则性标准要求的基础上,以更具弹性的方式因地制宜向下细化落实[3]。
（2）控制指标传导：底线管控、从严到底。控制指标主要包括用水总量、生态保护红线面积、林地保有量、耕地保有量、永久基本农田保护面积、建设用地面积等涉及国家水安全、生态安全与粮食安全战略的约束性指标。底线约束性指标管控是国土空间规划的核心内容,也是国土空间治理的重要手段[3]。约束性控制指标主要采取纵向从严到底的传导方式,具体通过指标规模分解、管控边界划定、名录清单制定等方式逐级传导。
（3）空间管控传导：分层分类、逐级细化。空间管控传导主要包括规划分区与“三区三线”划定等方式。大量空间类管控是从“总体模糊到局部清晰”的过程,因此不同于数字类管控,无法通过简单的逐级分解来实现[27]。空间类管控要素的传导应体现分层分类、逐级细化要求。如对于空间规划分区,应从上到下采用“主体功能区—主导功能区—用地分类”的传导方式,分层做到“对上落实、对己安排、对下要求”[23]。省级规划以主体功能区的形式优化本级国土空间总体格局,市县级及镇域层面规划则以突出功能性划分的主导功能区优化本级国土空间格局;在城区和镇区层面,则可进一步通过用地分类形式细化国土空间布局。对于“三区三线”管控,应采取“区的划示—线的划定—图斑定位”逐级细化的传导方式,省级规划以“三区”形式确定三条控制线的总体格局和重点区域,同时对下提出划定任务与管控要求;市级规划在落实省级要求的基础上,以划定市辖区三线方案为主,同时划示下辖县（市）三线方案,并明确优化原则;乡镇级规划最终以图斑定位的形式确定三线划定方案。
（4）政策要素传导：因地制宜、深化落地。我国区域发展差异特征明显,国土空间规划政策要素的传导要在统一化的“国家意志”基础上,体现区域差异化约束力,促进双向协调下地区性利益的实现[24]。政策要素主要包括国土空间管控的制度、标准、措施等规划内容,如主体功能区配套政策、用途管制政策、土地综合整治政策等。一方面,要完善与国土空间治理政策相关的立法工作,清晰界定政策内容且留足区域差异化的深化落地空间,同时以规划文本的形式形成具有法律约束力的政策传导要求表述条文。另一方面,各地应根据自身发展特征,在遵循国家统一化政策要求的基础上,从实施的角度因地制宜推进各项政策要求深化落地。

3.1.2 强调过程融合与协同编制的专项规划传导

发达国家空间规划体系历来重视专项规划的协同作用。如日本国土综合开发规划的实施措施中明确与国土利用规划的协作;德国的交通、农业、环境和生态保护规划等始终贯穿于整个规划体系之中。要实现国土空间总体规划与专项规划的有效传导,需形成过程融合与多部门协同编制的传导方式。
（1）编制内容：全过程融合与分类传导。按照“分类传导、刚弹结合”的原则,确定总体规划与专项规划之间的传导要求。一方面,上级专项规划中明确传导的领域、目标、指标和空间布局应精准对应、分解落实到下级总体规划管控与引导要求上。另一方面,国土空间总体规划要明确本级应当编制的专项规划的领域、数量以及需统筹的重点,结合上位规划传导要求和本级资源特点、发展诉求,加强重大专项领域发展趋势和需求预判,明确各类专项规划对应的传导内容与方式。其中,总体规划确定的约束性指标、控制边界、管制分区、重大基础设施配置等强制性内容,应采取刚性传导方式分解落实至相应的专项规划;总体规划确定专项设施用地的规模用途、配置标准等内容,不同层级的专项规划可结合实际情况确定专项规划编制的类型和精度,以更具弹性的方式对总体规划的管控要求进一步深化补充。
（2）编制过程：协同机制建立与沟通传导。创新工作组织模式与建立协调沟通机制,是降低各专项部门规划合作负外部性的有效途径。如德国在《空间秩序法》中明确规定各类专项规划应遵循空间秩序规划的“目标”内容,通过法定协商合作机制的引导实现各级各类主体意图及地区性利益的共识建构[24];荷兰在国家部委层面设立协调机构——国家空间规划委员会,构筑以沟通、协商、共赢为特点的规划体系[25]。基于有效传导目标,总体规划与专项规划宜采取融合编制方式加强相互协调与反馈,以自然资源和规划主管部门为主导,会同相关职能部门,在统一技术平台的前提下,建立多职能部门以及规划编制团队协同编制的工作组织模式与沟通联系机制,在协同编制过程中不断统一共识、解决问题。

3.1.3 匹配空间精细化治理要求的详细规划传导

国土空间详细规划以实现空间精细化治理为导向,在落实国土空间总体规划传导要求的基础上,通过探索匹配空间治理事权、刚弹结合的管控方式,创新与城市设计、城市更新融合编制模式,以提升地块用途、开发强度等管控内容传导的精准性。
（1）匹配空间治理事权的传导体系与管控方式创新。一方面,在落实总体规划传导要求基础上,细化增补支撑体系、地块开发控制指标等刚性内容,积极探索适宜地方政府治理需求的规划调整、激励的弹性管控机制。另一方面,顺应国土空间治理事权上移及“总规—详规”分离趋势[6],在总体规划与地块详细规划之间增加单元规划层次,以单元为载体向上承接总体规划传导要求,向下在单元主导功能、基础设施、公共服务设施、各类控制线、开发强度分区等管控要求基础上,明确地块层面详细规划编制的具体要求。如北京、上海、深圳等地,以城镇单元、乡村单元、郊野单元等形式覆盖全域国土空间,并提出差异化的单元规划管控内容及要求,有效搭建了总体规划与详细规划之间的传导桥梁。
（2）探索与城市设计、城市更新规划融合链接的编制模式。《市县国土空间总体规划编制指南》《国土空间规划城市设计指南》虽明确强调了城市更新、城市设计对于国土空间规划编制的支撑作用,但与国土空间规划体系之间的传导关系尚未明确[7]。北京、上海等地通过专项规划叠加、规划内容融入等方式,推动了城市设计、城市更新规划与国土空间规划编制的有效衔接。如北京市将城市更新作为中心城区规划的核心内容,并以街区详细规划的形式,融合城市更新规划内容,明确更新地块性质、更新地块管控要求、更新运作机制及配套政策。上海市在详细规划层面突出城市设计全覆盖的工作要求,构建了全市城镇建设用地“五类三级”的城市设计体系,并在详细规划普适图则的基础上,增加城市设计“工具箱”“附加图则”等编制要求,且将其作为规划条件制定的重要依据,提升了详细规划对土地开发建设行为的精细化管控能力。

3.2 时间链：横向到边、面向实施的全过程传导

3.2.1 以行动计划提高规划传导的精准度与落地性

编制环节的规划传导内容,实质上便是上级部门对下级部门行使规划审批、实施监管的主体对象与执法依据。以往的近期建设规划由于常与社会经济五年规划、土地供应年度计划衔接脱节而无法成为推动总体规划落地实施的重要工具。另外,由于受地方领导意志与资本力量的影响,也使得近期建设规划大多流于形式。
行动计划是有效链接规划、建设、管理各个环节的重要途径。近期建设规划要以社会经济五年规划为依据、以土地供应年度计划为依托,生成面向实施的近期、年度项目建设行动计划;同时,结合项目建设需求,动态调整详细规划,最终通过规划综合实施方案的形式推动项目落地实施（图4）。如北京市,以城市更新行动为抓手,构建“总体规划—分区规划—详细规划—行动计划—规划综合实施方案—项目建设”的全过程传导体系[7],促进规划高效实施,提升了国土空间治理能力。
图4 面向实施的全过程规划传导

Fig. 4 The whole process of planning conduction for implementation

3.2.2 以行政许可保障规划传导的完整度与一致性

规划行政许可是自然资源和规划行政主管部门依法行使国土空间用途管制的治理工具。国土空间治理正是通过城镇开发边界外底线安全管控内容的约束性行政许可以及城镇开发边界内“详细规划+规划许可”的形式,赋予国土空间规划法定性与权威性,并以此规范各类开发保护建设活动。一方面,自然资源和规划行政主管部门应粘合规划项目“批前管理”与“批后管理”的所有行政许可事权,即从“一书三证”的项目建设管理延伸至项目建成后不动产登记与交易的批后使用管理,搭建涵盖“项目立项、规划建设、竣工验收、运营使用”全过程的行政许可完整序列（图5）。从法理角度,构建基于《城乡规划法》的行政许可制度与基于《土地管理法》的土地使用管理制度合二为一的行政许可体系。另一方面,通过搭建完整的行政许可序列,保证项目建设前端的用地管理与后端产权管理的统一性,即建设项目的用地性质与建筑面积从规划条件的设定到最终的不动产登记的标准一致性[28],提高国土空间规划行政许可公信力与权威性。
图5 全过程规划行政许可流程

Fig. 5 The whole process of planning administrative licensing

3.3 反馈链：多元共治、动态维护的多向度传导

3.3.1 多元化主体参与,打通上下协商传导通道

国土空间规划作为政府通过行政权分配空间资源、调整利益关系的工具,具有极强的公共政策属性。国土空间规划也应倡导“协商式”规划模式,并为自下而上的多元需求传导留出通道和接口。首先,要从“形式化公示”的公众参与向全周期多元共治方式转变,在明确不同权利行使主体间的权责边界、协同模式、利益配置等基础上,建立从“开门编制规划、实施规划、监督规划”的全周期多元主体参与机制;其次,依托基层治理、责任规划师与社区设计师制度等搭建多元协商平台,实现“自上而下”意图传导与“自下而上”需求传导的“握手对接”。如北京以“社区会客厅”的形式,建立依托责任规划师的问题反映渠道与联席会议制度,统筹解决规划编制实施过程中所需要的技术指导、任务协调、问题反馈等事项。多主体的全周期参与,虽因沟通议事、反馈调整等环节的增加而带来社会成本的提升,但从“人民城市人民建、人民城市为人民”价值导向来看,这是国土空间治理现代化的必然要求。

3.3.2 常态化体检评估,构建动态维护传导闭环

规划评估源自《城乡规划法》的规定,其主要作用更多的是充当规划修改的前置程序,且侧重关注规划与实施结果的一致性评估,但一直以来缺乏对规划实施绩效以及城市运行状态的监测评估与反馈。建构国土空间规划城市体检评估制度,其目的在于通过强化实时监测、定期评估、动态维护的统筹衔接与互动支撑,形成贯穿“规划—管理—监督”全周期的传导闭环机制。城市体检评估传导机制的构建：其一,要立足政府全局视角,由城市政府统筹多职能部门分工协作,对城市发展状态和规划实施动态进行全方位的动态监测,充分发挥其作为支撑政府决策和实际工作的城市治理工具。其二,强化动态反馈、优化落实,“一张蓝图绘到底”并不是指静态式蓝图,国土空间规划的科学性与适应性正是在动态监测过程中不断地调整修正而体现的,通过常态化的体检评估,主动、全面、客观地分析评价城市运行转态及规划实施动态,实时发现问题与短板,支撑城市政府精准施政并反向传导至国土空间规划,为国土空间规划动态维护提供决策依据。

4 结论与讨论

新时期的国土空间规划需匹配安全底线刚性化保护、社会经济高质量发展、城乡空间精细化管控等国家治理现代化需求,并从权责清晰、高效实施、民主善治的治理目标要求出发,综合考虑政府、市场、社会、市民在规划过程中的多元主体诉求,有效解决空间、时间维度中规划传导不畅等现实问题。本文突破规划编制环节的技术性传导局限,基于全尺度、全过程、多向度的链式治理逻辑提出的“三链协同”国土空间规划传导体系及“空间链—时间链—反馈链”传导路径是对国家治理现代化目标下“一张蓝图绘到底”的具体回应。通过搭建覆盖“编制—实施—监督”动态循环的国土空间规划传导治理闭环,探索实现纵向到底、事权清晰的全尺度空间传导,横向到边、面向实施的全过程时间传导以及多元共治、动态维护的多向度反馈传导,进而提升政府对国土空间治理的总揽能力、全域自然资源的配置能力和人居环境品质的营造能力。只有从这个角度来认识和把握,才能切实提升新时期国土空间治理效能,提高国土空间治理体系和治理能力现代化水平。未来,在庞大的国土空间治理体系之下,还可进一步在“实施监管”等层面进行更为深入的传导机制探讨,为空间规划的“中国方案”提供有力支撑。

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