长三角一体化高质量发展：内涵、现状及对策

陈雯; 兰明昊; 孙伟; 刘伟; 刘崇刚

doi:10.31497/zrzyxb.20220602

自然资源学报 >

2022 , Vol. 37 >Issue 6: 1403 - 1412

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20220602

高质量发展的理论与方法

长三角一体化高质量发展：内涵、现状及对策

陈雯 ^,¹^,² ,
兰明昊 ³ ,
孙伟 ¹ ,
刘伟 ¹^,⁴ ,
刘崇刚 ¹^,⁴

展开

1.中国科学院南京地理与湖泊研究所,中国科学院流域地理学重点实验室,南京 210008
2.中国科学院大学资源与环境学院,北京 100049
3.推动长三角一体化发展领导小组办公室,国家发展改革委地区经济司,北京 100824
4.中国科学院大学,北京 100049

陈雯（1967- ）,女,福建宁德人,博士,研究员,研究方向为区域发展与规划。E-mail: wchen@niglas.ac.cn

收稿日期: 2022-02-14

修回日期: 2022-04-12

网络出版日期: 2022-08-28

基金资助

美丽中国生态文明建设科技工程专项(XDA23020102)

收起

Integrated high-quality development of the Yangtze River Delta: Connotation, current situation and countermeasures

CHEN Wen ^,¹^,² ,
LAN Ming-hao ³ ,
SUN Wei ¹ ,
LIU Wei ¹^,⁴ ,
LIU Chong-gang ¹^,⁴

Expand

1. Nanjing Institute of Geography and Limnology, Key Laboratory of Watershed Geographic Sciences, CAS, Nanjing 210008, China
2. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China
3. Leading Group Office for Yangtze River Delta Integrated Development, Regional Economic Department of National Development and Reform Commission, Beijing 100824, China
4. University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China

Received date: 2022-02-14

Revised date: 2022-04-12

Online published: 2022-08-28

Fold

摘要

推动长三角一体化发展是着眼于实现“两个一百年”奋斗目标谋划部署的重大国家战略。本文首先解析了长三角一体化发展的新态势,提出了长三角一体化高质量发展的“四更”内涵,即更高战略定位的一体化、更高效率和水平的一体化、更加协调的一体化与更优空间形态的一体化。重点回顾总结了长三角一体化发展上升为国家战略三年多以来开展的主要行动和工作成效,按照高质量发展就是贯彻新发展理念的基本逻辑,构建了体现创新、协调、绿色、开放和共享五大理念的长三角一体化高质量发展评价指标体系,评估了2018—2020年长三角一体化高质量发展状态。对照一体化高质量发展新要求,针对目前存在问题,从空间部署和重点领域等方面提出相关路径建议,以期为推动长三角一体化更高质量发展提供决策参考。

关键词： 长三角一体化发展; 新发展理念; 行动策略; 指标体系; 决策参考

本文引用格式

陈雯 , 兰明昊 , 孙伟 , 刘伟 , 刘崇刚 . 长三角一体化高质量发展：内涵、现状及对策[J]. 自然资源学报, 2022 , 37(6) : 1403 -1412 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20220602

Abstract

Promoting the integrated development of the Yangtze River Delta (YRD) is a major national strategy with an aim to achieve the "Two Centenary Goals". This paper firstly analyzed the new connotation of the integrated development of the YRD after China's entering a new development stage, and proposed the "four more" connotations of integrated high-quality development of the YRD, namely, integration with higher strategic positioning, integration with higher efficiency and level, integration with more coordination, and integration with better spatial form. Then the main actions and achievements of the integrated development of the YRD since it was elevated to a national strategy were reviewed and summarized. To study the new concept of high-quality development, an evaluation index system reflecting the five new development concepts of innovation, coordination, green, openness and sharing was constructed, and the state of integrated high-quality development of the YRD from 2018 to 2020 was assessed. Finally, against the new requirements of integrated high-quality development, relevant countermeasures and paths for specific areas were proposed in response to the current issues, which provides a reference for decision making to promote integrated higher-quality development of the YRD.

Key words： integrated development of Yangtze River Delta; new development concept; action strategy; indicator system; decision-making reference

长三角地区凭借高经济活跃度、高开放程度和高创新能力,以全国3.7%的国土面积承载了16.7%的人口和创造了24.1%的生产总值,是国家经济发展的“压舱石”。推动长三角一体化发展是国家围绕“两个一百年”奋斗目标谋划部署的发展战略之一,是新时代着力落实新发展理念、引领全国高质量发展的重大举措。自2018年长三角区域一体化发展上升为国家战略以来,长三角一体化发展按下“快进”键。三年间,沪苏浙皖三省一市认真贯彻落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,促进经济分工集聚、区域协调共进和体制机制协同,加快形成我国高质量发展样板区。本文系统阐述了高质量赋予长三角一体化发展的新内涵,归纳总结长三角一体化发展国家战略实施以来的新特征新局面,剖析当前长三角一体化发展在新阶段、新形势、新要求下面临的挑战问题,并提出相关路径建议,以期为推动长三角一体化更高质量发展提供决策参考。

1 高质量赋予长三角一体化发展新内涵

区域一体化本质是各个地区不断打破行政边界,通过促进分工合作制度安排及其地域功能的合理配置,获取额外的规模集聚、范围经济,降低流动和交易成本,促使区域内各地区整体效益最大化的一种状态和过程^[1]。长三角地区过去多年来的一体化发展思路和实践基本上是遵循大城市带动周边中小城市与乡村发展的传统经济一体化模式,依靠大城市与周边城市和乡村的发展势能差,形成经济辐射扩散效应^[2]。随着一体化发展由经济一体化迈入高质量的一体化,学界、政界以及社会各界对长三角一体化高质量发展从意义解读、内涵要求、问题挑战、对策建议等不同维度展开了热烈讨论^{[3⇓⇓⇓⇓⇓⇓⇓-11]}。从高速增长转向高质量发展是贯穿新发展阶段、新发展理念、新发展格局内在关联的逻辑主线^[12]。高质量赋予了长三角一体化发展新内涵,是按照落实新发展理念的要求,促进创新共建、协调共进、绿色共保、开放共赢与民生共享,实现“1+1+1+1˃4”的效果。可以从以下几个方面深化理解：

1.1 新发展格局下更高战略定位的一体化

2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,明确了长三角全国发展强劲活跃增长极、全国高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区和新时代改革开放新高地（简称“一极三区一高地”）的战略定位,这是国家立足新发展阶段和国内外发展形势,赋予长三角一体化发展的重大历史使命和更高的战略定位。首先,这意味着长三角在世界百年未有之大变局和科技产业变革加速的背景下,以强大的国际竞争力和影响力,能够引领带动我国社会主义现代化建设。其次,构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻,长三角一体化发展必将在要素来来往往和有效配置中服务新发展格局的构建,具有战略意义。第三,长三角一体化发展上升为国家战略,从地方行为上升为中央地方各级政府和部门共同协力的战略行为,能够更好发挥有为政府和有效市场结合作用,推动依靠经济一体化较难推进的领域深入合作,如生态环境共保、公共服务共享等。

1.2 新发展理念落实的更高效率和水平一体化

推动长三角协同创新产业体系建设、加快形成城乡区域协调发展格局、强化生态环境共保联治、推进更高水平协同开放、加快公共服务便利共享,是长三角一体化发展对创新、协调、开放、绿色、共享新发展理念的具体落实。推动一体化高质量发展意味着要在更多领域形成区域紧密合作,实现更深层次的共生、共荣、共建、共享。长三角一体化发展将以创新发展推动产业和创新深度融合,形成以创新为主要驱动力的发展模式;以协调发展推动更大范围差异化、多元化的分工协作,实现整体资源配置的帕累托最优^[13,14];以开放发展推动开放型经济构建,更高水平参与全球经济发展;以绿色发展推动经济社会可持续转型,实现人与自然和谐共生的现代化^[15];以共享发展推动更多区域和百姓分享发展红利,促进共同富裕和福利配置更为均衡^[16]。

1.3 共同体发展视角下更加协调的一体化

从共同体的全局视角看,树立“一体化”意识和“一盘棋”思想,使一体化的整体收益达到最大化。首先,打破地域之间行政隔阂,将各自行动放置在长三角区域一体化发展和国家区域发展全局中考虑,促进联合决策、协同行动,通过发展势能扩散和知识技术溢出,引领带动整个长江经济带、国家东中西地区的协调发展。其次,突破“局地局限”约束,按照市场规律在更大空间范围内进行产业链、创新链配置和延伸,从区域整体寻求资源、资本、技术、人才等发展要素的高效协调布局,形成范围经济和带动整体经济社会发展^[17⇓-19]。第三,发挥先行示范作用,率先进行不改变行政区划前提下统筹协调区域整体发展的跨行政区域合作体制机制探索,推动制度改革和政策创新,促进区域认同,形成共同遵循的区域合作路径平台^[20]。第四,深入贯彻人类命运共同体理念,促进公平和互补的制度安排,让社会公共服务要素配置更加均衡,缩小发达地区与落后地区之间人民的生活福利水平差距,促进城乡协调和共同富裕。

1.4 可持续发展理念下更优空间形态的一体化

一体化高质量发展必须是建立在人口、经济与资源环境相协调,经济社会发展与资源环境承载能力相适应的可持续生态环境基础之上,否则一体化也就是“空中阁楼”^[15]。为此,一体化高质量发展需要在科学发展和可持续发展思想指导下,按照经济集中、生态安全和社会公平的空间优化准则,进行经济社会空间和自然保护空间的组织,实现经济、社会、自然综合效益的最大化^[1,21,22]。这需要建立必要的制度安排,如财富转移和生态补偿,以实现开发和保护的空间均衡^[21],也就是说高质量的一体化与空间分工的一体化思想是契合的。开发空间需实现经济集中,让开发条件优越的空间集聚开发,从而提高区域整体的空间开发效率和效益;生态空间需保障生态系统整体安全性,严格限制重要、敏感、脆弱生态地区的人类活动强度,加强生态保护和修复提升;社会公平则是要通过制度设计和政策安排,让各类空间社会发展水平的差距保持在适度合理区间,推动地区之间人民生活水平均等化,让人人平等享有基本的教育、医疗、卫生、文化等公共服务。

2 当前推动长三角一体化高质量发展的主要行动和工作成效

长三角是我国最早实施区域经济一体化协同发展的地区,以历次规划为牵引,不断提高一体化发展水平,特别是2018年长三角一体化上升为国家战略以来,国家部委和三省一市开展了大量行动,取得了明显的工作成效。

2.1 推动区域治理体系和行动思维转变

建立中央—区域—地方多层级运行机制,不断完善长三角区域合作治理体系。从1996年长三角城市经济协调会,到2004年长三角地区主要领导座谈会,长三角区域一体化合作逐步建立了决策层、协调层、执行层的“三级运作、统分结合”的区域合作机制。主要领导座谈会为决策层明确任务方向,联席会议为协调层负责协调推进,长三角区域合作办公室、联席会议办公室和专题合作组为执行层负责具体落实工作,大大增强了区域合作的针对性、协调性和有效性。国家层面,2019年成立推动长三角一体化发展领导小组及办公室,统筹指导和综合协调重大事项。区域层面,2018年成立长三角区域合作办公室,由三省一市抽调人员组建而成,统筹制定三年行动计划。城市层面,2019年长三角城市经济协调会成员完全覆盖三省一市41个城市。三级运作、上下联动、统分结合、各司其职的运作机制借由国家力量进一步强化。

行动侧重点逐渐从空间分工和重大项目布局转向新发展理念贯彻落实。2008年国务院出台关于长三角改革开放和经济社会发展的指导文件,首次明确了推动长三角一体化的国家意志。2010年《长江三角洲地区区域规划》进一步明确开发与保护的地区分工,重点部署跨区域重大项目设施布局。2016年《长江三角洲城市群发展规划》着重于城市群的协同分工关系,以及中心城市、都市圈和城乡融合发展在一体化中的推动作用。2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,更加全面部署了新发展理念下长三角一体化发展的战略定位、目标和重点任务,并在实施机制和先行示范上有较大突破。

推动行动思维从行政区思维向区域合作思维转变。首先,行政区边界的束缚正在逐渐打破,区域一体化合作的话语体系建构依托中央、地方和学者及企业市场等多方的力量得到不断强化。第二,联盟与市场更多专业力量被吸纳进来,以市场化和社会化推进协调运作,以企业、单位、智库为主要参与主体,打造长三角企业家联盟、科技创新智库联盟、数字经济产业联盟等多种区域性专业联盟,推动产业链、创新链在更大区域范围合作。第三,通过协作帮扶提高区域内生增长动力,发达地区积极扩展市场和发展空间,带动落后地区共同进行生产、创新、服务等资源要素配置,强化中心功能同时促进了扩散辐射能力提升;后发或边缘地区积极融入对接中心区的区域生产、创新、服务网络,充分承接中心地区发展辐射,实现借力发展。

2.2 三年以来新发展理念在长三角一体化发展中的主要行动落实

“总的来说,长三角一体化发展新局面正在形成”,习近平总书记高度评价长三角一体化发展战略实施以来的工作亮点。全国发展强劲活跃增长极加速形成,长三角地区生产总值占全国比例从2018年的24.1%提高到2021年三季度的24.5%。

推动建设协同创新长三角,为一体化高质量发展注入强劲动能。2020年《长三角科技创新共同体建设发展规划》印发实施,长三角科技创新共同体建设办公室相应成立;长三角国家技术创新中心在上海张江实体化运作,国家技术转移东部中心建成14家分中心,成立长三角区域技术市场联盟,协同推进科技成果转移转化;共建产业创新大平台,推动科技资源共享,长三角工业互联网一体化发展示范区建设提速;推动G60科创走廊、沿沪宁产业创新带建设取得显著成效。

加快建设协调共进长三角,区域协调发展新格局稳步形成。重点增强欠发达区域高质量发展动能,江浙沪八个强市区对口帮扶安徽皖北八座城市行动实施,加快皖北承接产业转移集聚区建设,创新完善浙江“山海协作”机制和江苏南北发展对口帮扶合作机制,取得显著成效。加快基础设施互联互通,2020年《长江三角洲地区交通运输更高质量一体化发展规划》和2021年《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》相继印发实施,协同建设现代化综合交通运输体系。省际公路通达能力大幅提升,2018年以来累计打通13条省际断头路,开工建设11条省际断头路。

积极共建绿色美丽长三角,夯实绿色发展生态本底。2020年生态环境部牵头印发《长江三角洲区域固废联防联控实施方案》,2021年推动长三角一体化发展领导小组办公室印发《长江三角洲区域生态环境共同保护规划》,明确生态环境共保联治的具体实施路径;2021年新成立长三角区域生态环境保护协作小组,统筹推进生态环境领域重大事项,顶层设计进一步完善;深化新安江—千岛湖生态补偿试点工作,实施洪泽湖流域、滁河流域、沱河流域上下游横向生态补偿,出台太湖流域生态补偿意见;建立太湖、淀山湖、太浦河等重要跨界水体“联合河湖长制”,深化跨界治水合作机制。

加快建设开放活力长三角,推动更高水平协同开放。2020年人民银行等部门联合上海出台《关于进一步加快推进上海国际金融中心建设和金融支持长三角一体化发展的意见》,2021年中共中央、国务院出台《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》;成立长三角自由贸易试验区联盟,推进长三角自贸试验区联动发展;2021年国家发改委印发《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》,推动合作共建虹桥国际开放枢纽,落地实施23项政策;统一开放市场加快形成,三省一市围绕共促消费、标准一体化、营商环境优化、市场监管执法联动和信用一体化建设等方面,加快集中落实各类改革试点举措,破除阻碍要素自由流动的壁垒。

合力共建幸福和谐长三角,让一体化成果更多更公平惠及人民群众。三省一市积极推进长三角地区政务服务“一网通办”,目前119个政务服务事项已经实现跨省市通办全覆盖;探索教育合作新模式,长三角研究型大学联盟、长三角可持续发展大学联盟、长三角医学教育联盟相继成立,开展跨地区建立分校、合作办学等;推动优质医疗资源共享,核心城市大型医院积极开展与周边地区的医疗合作,上海牵头率先开展区域异地门诊医疗费用直接结算工作,目前长三角异地门诊直接结算超593万人次,涉及医疗费用15.5亿元,联网定点医疗机构8000余家。

3 长三角一体化高质量发展评价指标体系与发展状态评价

3.1 长三角一体化高质量发展评价指标体系

高质量发展就是体现新发展理念的发展,推动长三角一体化高质量发展也必须坚持以新发展理念为引导。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出创新共建、协调共进、绿色共保、开放共赢、民生共享五个维度发展目标,就是贯彻新发展理念的具体表现。因而,本文据此构建了包含创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展5个一级指标,15个二级指标的长三角一体化高质量发展评价指标体系,以此评估长三角一体化发展国家战略实施以来的发展状态（表1）。

表1 长三角一体化高质量发展评价指标体系和评估结果

Table 1 Evaluation index system and results of integrated high-quality development of the Yangtze River Delta

一级指标	二级指标	方向	权重	2018年	2019年	2020年
创新发展（0.2）	研发投入占GDP比例/%	+	0.067	2.82	2.84	3.00
	高新技术产业产值占规上工业总产值比例/%	+	0.067	39.1	39.9	42.5
	长三角协同创新指数	+	0.067	183.66	204.16	224.8
创新发展指标评分				100.0	104.6	112.5
协调发展（0.2）	人均GDP变异系数	-	0.067	0.32	0.31	0.3
	城乡人均可支配收入比	-	0.067	2.25	2.23	2.18
	制造业克鲁格曼专业化指数	+	0.067	0.53	0.51	0.50
协调发展指标评分				100.0	100.1	101.4
绿色发展（0.2）	空气质量优良天数比例/%	+	0.067	76.4	79.1	86.1
	地表水国省考断面优良比例/%	+	0.067	64.8	74.8	78.8
	单位GDP用电总量/(kW·h/百元)	-	0.067	6.79	6.25	6.21
绿色发展指标评分				100.0	109.2	114.5
开放发展（0.2）	货物进出口总额占GDP比例/%	+	0.067	52.2	47.6	48.5
	实际使用外商直接投资占GDP比例/%	+	0.067	2.46	2.22	2.24
	中方对外直接协议投资额占GDP比例/%	+	0.067	1.51	1.05	0.90
开放发展指标评分				100.0	83.7	81.2
共享发展（0.2）	人均一般公共预算支出变异系数	-	0.067	0.53	0.51	0.48
	每千人口拥有执业（助理）医师数/人	+	0.067	2.69	2.88	3.12
	铁路里程密度/(km/百km²)	+	0.067	2.98	3.28	3.66
共享发展指标评分				100.0	107.0	116.4
长三角一体化高质量发展综合指标评分				100.0	100.9	105.2

注：数据来源上海、江苏、浙江、安徽统计年鉴和环境状况统计公报及《中国统计年鉴》。空气质量优良天数比例和城乡人均可支配收入比的数值是三省一市的平均值,其他指标数值均是将长三角作为一个整体区域计算得到;其中,制造业的克鲁格曼专业化指数是根据三省一市分行业的规模以上工业企业主营收入计算得到,上海2020年数据缺失,用2019年数据替代计算;协同创新指数来自于《2020长三角区域协同创新指数》报告;人均一般公共预算支出变异系数基于长三角41个城市计算得到,数值越大说明地区间差异较大,反之同理。

创新发展指标从创新投入、创新产出和区域协同三方面,对应选取了研发投入占GDP比例、高新技术产业产值占规上工业总产值比例和长三角协同创新指数^①(① 《长三角区域协同创新指数》报告是由浙江省科技信息研究院、上海市科学学研究所、江苏省科技情报研究所和安徽省科技情报研究所共同编制的专业性研究报告,构建了包括资源共享、创新合作、成果共用、产业联动、环境支撑5项一级指标以及20项二级指标的长三角区域协同创新指标体系,其成果被新华社报告,中央政府转发, http://www.gov.cn/xinwen/2020-06/07/content_5517745.htm。)进行评估;协调发展指标从区域协调、城乡协调、产业协调三方面,对应选取了人均GDP变异系数、城乡人均可支配收入比和制造业克鲁格曼专业化指数^②(② 克鲁格曼专业化指数是考察两个地区之间结构差异性程度的常用指标,一般来说数值越大,地区分工和专业化程度越高。计算公式如下：

G S I = ∑ k = 1 n s i k - s j k

,其中：GSI为克鲁格曼专业化指数;

s i k

和

s j k

分别表示地区i和地区j产业k在所有制造业中的份额;n为全部制造业细分行业数。长三角制造业的克鲁格曼专业化指数是两两地区之间克鲁格曼专业化指数的平均值。)进行评估;绿色发展指标从大气质量、水质量和能耗强度三方面,对应选取了空气质量优良天数比例、地表水国省考断面优良比例和单位GDP用电总量进行评估;开放发展指标从对外贸易、外商引进和对外投资三方面,对应选取了货物进出口总额占GDP比例、实际使用外商直接投资占GDP比例和中方对外直接协议投资额占GDP比例进行评估;共享发展指标从公共预算支出、医疗服务和基础设施三方面,对应选取了人均一般公共预算支出变异系数、每千人口拥有执业（助理）医师数和铁路里程密度进行评估。

采用研究中常用的加权综合指标评价法,评估长三角一体化高质量发展的整体状态。综合评分和各子项评分是以2018年各项数值为100进行数值无量纲化处理（其中负向指标取倒数后再处理）,再综合加权计算得到。由于创新、协调、绿色、开放、共享每个维度的发展都很重要,各个指标因此采用平均权重法进行赋权。

3.2 长三角一体化高质量发展的评价结果

整体来看,三年来长三角一体化发展取得长足进步,除开放发展水平外,其他一级指标均有所提高。2018—2020年长三角一体化高质量发展综合评分从100.0提高至105.2,增幅为5.2个百分点。其中,创新发展水平、绿色发展水平和共享发展水平得到显著提升,分别提高了12.5、14.5和16.4个百分点,协同创新长三角、绿色美丽长三角与幸福和谐长三角行动取得实质性进展;协调发展水平提升缓慢,三年来提升了1.4个百分点,一体化共享效应仍需充分发挥;开放发展水平受到国际形势和新冠疫情的影响有所下降,降幅达到18.8个百分点。

分开来看,创新发展二级指标水平均显著提升,研发投入从2018年的5958亿元增加到2020年的7348亿元,研发投入占GDP比例也由2.82%提高到3.00%;高新技术产业产值占规上工业总产值比例从2018年的39.1%提高到42.5%;2018年以来,长三角协同创新指数提高了22.4%^③ (③ 第一财经, https://baijiahao.baidu.com/s?id=1715329028602549439&wfr=spider&for=pc。)。协调发展二级指标水平除专业化分工指标略微降低,其余均显著提升,人均GDP变异系数从2018年的0.32降至2020年的0.3,区域发展更加富足协调;城乡人均可支配收入比从2018年的2.25下降到2020年的2.18,处于全国前列,城乡发展差距持续缩小;制造业克鲁格曼专业化指数从2018年的0.53下降到2020年的0.50,反映长三角区域之间产业结构趋同的趋势加重。绿色发展二级指标水平均显著提升,空气质量优良天数比例从2018年的76.4%提高至2020年的86.1%;地表水国省考断面优良比例从2018年的64.8%提高至2020年的78.8%;万元GDP全社会用电量由2018年的679 kW·h下降至2020年的621 kW·h。开放发展二级指标水平受新冠疫情和国际形势波动影响均有所降低,货物进出口总额占GDP比例从2018年的52.2%下降至2020年的48.5%,降幅3.7个百分点;实际使用外商直接投资占GDP比例变化不大,由2018年的2.46%下降了0.22个百分点;中方对外直接协议投资额占GDP比例从2018年的1.51%下降至2020年的0.90%。共享发展二级指标水平均显著提升,人均一般公共预算支出变异系数持续下降,由2018年的0.53降低到2020年的0.48;每千人口拥有执业（助理）医师数从2018年的2.69提高至2020年的3.12;铁路里程密度大幅提升,由2018年的2.98 km/百km²提升至2020年的3.66 km/百km²。

4 推动长三角一体化高质量发展面临的新挑战与路径建议

4.1 新挑战和存在问题

缩小与世界级城市群发展差距还存在很大难度,尤其体现在科技创新方面。2020年长三角人均GDP约为1.6万美元,居世界六大城市群最末位,是前一位欧洲西北部城市群水平（4.5万美元）的36%;2020年长三角地均GDP接近1000万美元/km²,也远低于其他城市群。目前长三角10%的科技成果转化率与发达国家40%的水平差距很大,提高本土科技创新能力任重道远。

地区间专业化协同分工水平不高,分工特色不明晰。区域优势产业重合度较高^[12]。各地“十四五”规划纲要都提出重点发展布局高端装备、新材料、新能源产业、人工智能、生物医药领域,相似度非常高。不考虑自身发展水平条件存在的客观差异,同质化布局战略性新兴产业,容易引起低水平重复和资源浪费,甚至是新兴产业发展不确定性带来的经济风险。

重要资源和政策的大城市极化趋势短期内很难扭转。开放与合作的一体化特殊政策几乎都集中在上海,一体化共享效应还未充分体现,上海虹吸效应大于扩散效应。过去10年,上海、南京、杭州、合肥集中了30%的新增执业医师和超过一半的三甲医院。“用脚投票”来看,2009—2020年,长三角常住人口新增长的近1600万人口中,55%在上海、南京、杭州、合肥,95%在中心区内的27个城市。高端科技资源更是呈现向核心大城市集中而生产厂商向边缘中小城市转移的态势。

区域一体化合作的体制机制改革步入利益深水区。相较于交通、科技、产业等领域,生态环境、公共服务等领域利益共享的合作推进难度则较大。地区之间生态环境差异大,解决跨界环境问题、实施生态补偿、协同推进生态环境共同保护的机制手段还不够完善,第三方沟通协商平台和运作手段单一,环境治理市场化运作机制不够健全。优质公共服务资源依然短缺,均衡化、便利化程度还不够高,区域、城乡、群体和省市间的公共服务资源配置还不够合理,公共服务共享机制还需完善。不打破行政区划的毗邻区域合作实施机制仍需深入探索,跨区域合作平台构建与地方行政矛盾不易协调。

4.2 路径建议

4.2.1 优化空间部署推进思路

以同城化推进区域一体化。充分发挥上海龙头带动作用,做大做强上海大都市圈,率先推进上海和苏州、南通、嘉兴、宁波、舟山等近沪城市的同城化。加快提升都市圈同城化水平,推动南京、杭州、合肥等都市圈由规划编制转向具体落实,强化中心城市发展能级,提升与周边城市联动发展水平。

推进省际毗邻地区协同联动发展。高水平建设生态绿色一体化发展示范区,优化示范区管理机构协调机制,深化一体化制度创新。加快苏皖合作区建设,推动双边合作向“一地六县”多边合作转变,完善多方共同运作方式和体制。加快新安江—千岛湖生态补偿试验区建设,深化上下游跨省联动合作机制,探索多元化生态补偿方式,形成先行先试示范经验。

全面提升欠发达地区高质量发展能力。依托长三角核心地区发展势能,通过特殊政策设计,引导核心地区与苏北、浙西南、皖北等相对欠发达地区加强区域合作。加快苏北地区“四化同步”改革步伐,深化“山海协作”工程实施,推进皖北承接产业转移集聚区建设,加大皖西、浙南等革命老区发展支持力度,全面推动欠发达地区跨越式发展。

4.2.2 聚焦重点领域协同发力的路径

加快构建协同创新产业体系。强化科技战略力量,以张江、合肥两大综合性国家科学中心建设为突破口,推动重大科技基础设施集群化发展。建设长三角科技创新共同体,加快构建一批技术研发和转化合作平台,深化科技创新资源共用共享,完善“揭榜挂帅”科技项目管理方式。加强产业协同分工与合作,全面推行产业链供应链“链长制”,推动产业管理部门与链主企业或科研机构合作,加快形成区域供应链的内循环。

共同建设绿色美丽长三角。加强长江大保护协同合作,加强皖西大别山、皖南—浙西南山区、淮河—洪泽湖等区域重要生境共同保护和建设。推进环境协同治理,加强环太湖地区环境综合整治,探索长三角区域固体废物和危险废物联防联治机制,太湖流域水资源共保共享机制,加强节能减排降碳区域政策协同。建立健全生态产品价值实现机制,加快打通生态优势转化为经济优势路径,完善相应的生态产品价值实现考核评估机制。

推动共享更高品质公共服务。加快基本公共服务均等化,全面实施基本公共服务标准化管理,探索设立一体化发展基金和差别化的财政支持政策,推进社会保险异地办理,推动康养资源共享和异地养老,打造健康长三角。加强优质教育医疗资源共享,加快提升中小城市教师和医生的执业水平,弥补教师和医生数量不足的短板。加强基础设施互通互联,加快打通沿海、沿江、环太湖和省际通道,在同城化地区率先实践公共交通合作,统筹推进跨区域能源水利基础设施建设,完善新一代信息基础设施互联互通。

完善多元主体协同体制机制。正确处理好政府与市场的关系,明晰自身地域和一体化的任务清单,营造公平竞争开放的市场环境,系统清理各类显性和隐形壁垒障碍。创新区域合作组织架构,探索组建以专业力量为核心支撑的专家委员会,加强跨行政区合作重大问题的统筹研究谋划。探索建立市场化导向、企业化运作的负责跨行政区合作项目建设、运营、管理专项功能的区域性公共机构。鼓励各类行业组织、商会、产学研联盟、企业家联盟、智库等机构参与推动一体化发展,多平台、多领域开展咨询献策与区域合作。

参考文献

原文顺序 | 文献年度倒序 | 文中引用次数倒序

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