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2021 , Vol. 36 >Issue 9: 2382 - 2393

DOI: https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20210915

国土空间安全的规划方法创新

面向国土空间安全的城市体检评估方法及治理策略——以广州为例

  • 詹美旭 , 1 ,
  • 魏宗财 2 ,
  • 王建军 1 ,
  • 周小天 1 ,
  • 彭丹丽 2
展开
  • 1.广州市城市规划勘测设计研究院,广州 510006
  • 2.华南理工大学建筑学院,广州 510641
魏宗财（1984- ）,男,山东潍坊人,博士,副教授,研究方向为城市与区域规划、智慧城市。

詹美旭（1983- ）,男,江西九江人,硕士,高级工程师,研究方向为国土空间规划、城市体检、城市更新等。E-mail:

收稿日期: 2020-07-03

  要求修回日期: 2020-11-09

  网络出版日期: 2021-11-28

基金资助

国家自然科学基金项目(41801150)

广州市科技计划项目(201906010033)

广东省自然科学基金项目(2018A030310392)

中央高校基本科研业务费专项资金(2020ZYGXZR040)

版权

版权所有,未经授权,不得转载、摘编本刊文章,不得使用本刊的版式设计。
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Urban physical examination evaluation methods and improvement strategies for territory space security: The case study of Guangzhou

  • ZHAN Mei-xu , 1 ,
  • WEI Zong-cai 2 ,
  • WANG Jian-jun 1 ,
  • ZHOU Xiao-tian 1 ,
  • PENG Dan-li 2
Expand
  • 1. Guangzhou Urban Planning & Design Survey Research Institute, Guangzhou 510006, China
  • 2. School of Architecture, South China University of Technology, Guangzhou 510641, China

Received date: 2020-07-03

  Request revised date: 2020-11-09

  Online published: 2021-11-28

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Copyright reserved © 2021.
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摘要

中国快速城镇化进程中难以避免地出现了环境污染、发展粗放无序、治理乏力等城市病。城市体检作为贯彻落实中央城市工作会议精神的新型城市治理方式,已成为解决“城市病”,推动高质量发展的重要举措,但对其评估方法与实施路径的学术探讨较为欠缺。广州是全国开展城市体检的试点城市,在指标体系优化、城市问题诊断和治理策略探索方面有一定的代表性。以广州为例,聚焦于城市安全维度,建立了城市安全评估研究的基本框架,对指标体系筛选优化的技术方法进行了探究,提出从政策办法、标准规范、行动计划、建设项目等方面综合施策,并通过满意度调查和体检信息平台持续监测城市安全的治理成效,为国家城市体检工作提供研究支撑。

关键词： 城市体检; 国土空间安全; 满意度调查; 广州

本文引用格式

詹美旭 , 魏宗财 , 王建军 , 周小天 , 彭丹丽 . 面向国土空间安全的城市体检评估方法及治理策略——以广州为例[J]. 自然资源学报, 2021 , 36(9) : 2382 -2393 . DOI: 10.31497/zrzyxb.20210915

Abstract

China is experiencing the fastest urbanization process in the urban development history of the world. However, several urban issues, such as environmental pollution, extensive and disorderly development, and insufficient governance, have risen to hinder the sustainable development of Chinese cities. As a new type of urban governance mode that implements the requirements of the Central Urban Work Conference, urban physical examination has been prioritized on the working agenda of local governments, in order to solve striking problems including "urban diseases" and to promote high-quality development. However, scholarly discussions on the methods and implementation strategies of urban physical examination have received little attention. Guangzhou is selected as a pilot city for carrying out nationwide urban physical examinations. It has certain innovations in terms of the selection and optimization of indicator evaluation system, diagnosis of urban issues and exploration of implementation strategies. Taking Guangzhou as an example, on the basis of reviewing territory space security, urban physical examination and related research, a basic framework for urban security assessment research was initially established on urban security dimension. Subsequently, the principles of operability and rationality was adopted to select the indicators, and an innovative technical method for screening and optimization of the index system was proposed. Based on more than 10000 questionnaire surveys collected from government departments and citizens, we combined the top-down transmission control with the bottom-up social demands, and further proposed that policies and regulations, standards and norms, action plans, construction projects could be integrated to promote the urban physical examination. Furthermore, the effectiveness of urban safety improvement was continuously monitored through social satisfaction surveys and physical examination information platforms. This study can provide some references for conducting urban physical examinations throughout the country.

Key words： urban physical examination; territory space security; satisfaction survey; Guangzhou

国土空间安全是国家安全体系的重要组成部分,也是国土空间规划的关注重点,对国土空间的可持续发展和治理现代化具有深刻影响。2019年,中央提出要落实国家安全战略,构建环境质量安全底线,形成安全和谐和可持续发展的国土空间格局[1]。自然资源部进一步具体指出要在生态保护、资源利用、自然灾害、国土安全等方面识别可能的风险,开展情景模拟分析和专题研究[2],将安全纳入规划现状评估指标体系的一级类别,通过设置相关指标监测安全与底线的坚守力度[3]。国土空间包括生态、农业和城镇三类空间,国土空间安全则是涵盖生态、农业和城镇等空间的安全。其中生态[4]、农业空间的安全格局[5]、保护线划定管控、空间用途管制[6]等方面已经形成了一定的理论研究成果[7],但对于城镇空间安全的理论探索方面仍存在诸多薄弱之处[8]。近年来,极端天气、工厂爆炸、新冠疫情等重大公共事件的频繁出现,交通拥堵、积水内涝、垃圾围城等“城市病”[9]的加剧,已经对城市空间安全与可持续发展产生了重大影响[10],推动城市空间安全的学术研究和实践迫在眉睫。
城市安全作为城市规划建设的重要要求,一直是全球范围内关注的热点。城市安全主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等类型。其中自然灾害、社会治安犯罪等方面是早期城市安全的主要内容,如在建国初期,防灾减灾是城市安全研究的焦点[11,12],随着城市化的快速推进,SARS等疫情爆发,推动国内城市安全的研究重心扩展至对公共卫生事件的控制[13]。国内已有学者从区域、行业、企业三个层面,提出了事故灾难类城市安全风险的评估流程[14,15],也有学者从雨洪管理角度对城市防灾措施进行了研究,构建了雨洪安全风险评价体系[16]。也有学者从城镇化经济发展、生态环境、发展公平、社会治安风险等方面构建指标体系,对城市安全风险进行合理评估[17]。需要重视的是,城市安全是一个错综复杂的系统工程[18],仅对部分风险因素的评价难以全面反映城市的安全状况,可能会掩盖灾害间的级联效应和耦合机制[19,20]。
中央城市工作会议提出,要转变城市发展方式,完善城市治理体系,提高城市治理能力,着力解决城市病等突出问题,建立常态化的城市体检评估机制[21]。住建部以提高人居环境质量为目的,开始启动城市体检,于2019年选取11个城市开展城市体检试点工作。体检工作以生态宜居、城市特色、交通便捷、生活舒适、多元包容、安全韧性、城市活力、城市人居环境满意度8个专项共36项指标为支撑,对城市发展运行状态进行系统精细化的辨析诊断[22]。广州市作为试点城市之一,通过试点探索,从指标的可操作性、合理性、科学性三个维度构建指标体系,并结合实际情况和地方特色进行指标优化,形成一套涵盖8个专项41项指标并具有广州特色的城市体检指标体系,建立了“城市体检评估—问题反馈—决策调整—持续改进”的长效工作机制,满足了城市精细化治理的需要,得到了政府部门的认可和实践验证,成为全国城市体检试点的标杆典范,但具体实践有待进行理论总结和提炼。中央关于制定十四五规划和2035年远景目标的建议明确提出“统筹发展和安全,建设更高水平的平安中国”,对城市安全提出了更高的要求,故对城市安全的评估方法和治理策略进行系统探索迫在眉睫。
在广州城市体检试点基础上,梳理总结国土空间安全的分类、安全风险源和安全风险空间,进一步聚焦于城市安全,通过广泛深入的部门数据挖掘和社会网络调查,精准把脉城市问题,形成城市安全评估—问题诊断—综合治理的流程框架,探索性提出城市安全指标的筛选、优化的技术方法,提出涵盖政策制定、标准修订、行动计划等方面的综合治理策略,能为国家城市体检工作提供研究支撑和参考。

1 研究方法与数据来源

1.1 研究区概况

广州位于112°57′~114°3′E、22°26′~23°56′N之间,市辖区面积7434 km2,属丘陵地带,地势东北高、西南低,背山面海,为珠江三角洲的组成部分。广州属亚热带海洋季风气候区,降雨强度大,发生时间集中且发生频率高,近年极端暴雨天气、台风、暴潮频发,积水内涝现象严重。广州实际常住人口超过2000万,其中外来流动人口近1000万,城中村数量多,社会经济复杂,社会治安和公共卫生防疫隐患较大。广州是华南地区交通枢纽,过境交通多、道路交通负荷大、交通安全风险高,2018年全年交通事故死亡人数772人,摩托车、小客车和重型货车事故多发。防洪内涝、社会治安、公共卫生防疫和交通事故等城市安全风险深刻影响了广州市的可持续发展。

1.2 数据来源及处理

基础数据来源主要有三个方面：（1）政府职能部门提供的数据。主要包括近五年部门日常管理统计数据和因试点工作需要而面向区、镇街、社区、企事业单位、权威咨询机构及行业组织专门采集整理的数据;涵盖28个部门11个区40余项指标及关联数据、4552个居住小区和数万个设施点统计报表及空间矢量数据等,通过统一统计口径、明确数据来源、规范计算方法、全面数据标准化等方式综合采集处理。（2）社会公众调查数据。通过设计社会满意度调查问卷和调查方法,从全市11个区170个街镇、22个行业开展样本配额调查,又将调查问卷推送到政府官网和网络媒体,邀请市民积极参与。本次公众调查回收问卷10043份,其中有效问卷9607份,将数据标准化后形成研究数据。（3）网络开源大数据。主要收集了各类POI位置数据和交通地图等开放数据,通过学术期刊、互联网络等收集了相关历史数据、标准规范数据、以及国内外城市可比数据等。

1.3 研究方法

1.3.1 研究框架
城市体检的本质是问题诊断,其方法论基础是评估评价技术方法在城市治理领域的应用。广州市城市安全评估研究框架包括五个方面（图1）。
图1 城市安全评估技术框架

Fig. 1 Framework for urban safety assessment

（1）明确城市安全评估目标及对象。在国土空间安全的总体框架内,梳理安全风险类别,识别安全风险源和安全风险空间,进而明确以城市安全评估为评估对象,对城市安全目标按照不同维度分解,形成城市安全风险要素,围绕其核心内容开展引导性、分析性和考核性评估。
（2）指标设计与指标检索建库。综述城市安全相关指标体系研究实践,基于出现频率检索统计确定不同评价主题、维度与指标的重要程度,结合广州城市安全的地方特色,进行城市安全的二级分类,按照分类梳理、设计相关指标并纳入指标备选库。
（3）指标筛选与指标优化。以科学性、合理性、可操作性作为指标筛选的重要原则,结合地方特色,通过层层过滤和综合比较,选择最好用的描述性、评价性和决策性指标[12],以准确描述评价城市管理运行情况,充分衔接政策措施等决策性应用。
（4）数据收集与指标测算。对部门数据、调查数据和开源数据进行数据标准化,采用结构分解、清单统计、模型计算等方法综合测算相关指标。进一步与历史数据、目标数据、标杆城市、标准规范等数据综合比较,评估指标的综合水平。
（5）治理策略与预警应用。结合指标数据及关联数据,综合诊断城市问题,根据城市问题的严重程度、影响范围、治理难度、治理时间分类施策,建立指标监测预警机制,依托城市体检评估信息系统建立体检指标监测预警模块,实时动态监控并跟踪治理成效。持续开展社会满意度调查,让市民积极参与到体检及后续监督、完善工作过程中。
1.3.2 明确评估目标对象
国土空间安全风险主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四个类别[23],细分为洪涝、火灾、传染病等不同的安全风险源,进一步转换为相应的安全风险空间（表1）。安全风险空间既有自然和人为造成的城市不安全因素,也包括城市或城市系统能够化解和抵御外界的冲击[24],面对变化保持功能与结构的控制力以及建立和促进学习自适应能力的应对空间[25]。
表1 国土空间安全风险分类、风险源及风险空间

Table 1 Classification, risk sources and risk space of land and space security risks

安全风险分类 安全风险源 安全风险空间
自然灾害 洪涝、台风暴潮、水安全、粮食安全、地质灾害、地震等 积水内涝点、防洪堤岸、湿地、基本农田、地质脆弱地区、地质断裂带等
事故灾难 火灾、化工厂爆炸、危险品事故、交通事故等 城市生命线工程（如油气、燃气、供电、通讯、给排水等设施）、人员密集场所、化工基地（含危险化学品空间）、采矿区、事故多发路段、应急避难场所、救援基地等
公共卫生 传染病、职业病等 密闭空间、专业批发市场等高人流空间、高风险企业、医院等
社会安全 治安案件、群体事件等 城中村、治安与监控薄弱空间等
城市安全评估属于国土空间安全评估范畴,主要聚焦于国土空间中的城市空间。围绕四类安全风险,分析广州气象、水利、自然资源、地震、地质、海洋、卫生、交通、公安等部门防灾减灾和城市安全等数据资源,洪涝、火灾、台风暴潮等灾种高发易发,危险品事故、传染病等发生频率较低但危害性和损失性较大,交通事故、社会治安、应急救援等存在较严重安全隐患,水安全、粮食安全、地震、地质灾害等在城市空间范畴内安全风险较低。因此城市安全风险评估的目标可分解为对广州市自然灾害中的洪涝、事故灾难中的火灾与交通事故、公共卫生中的传染病、社会安全中的社会治安以及应急救援等方面进行评估。
1.3.3 指标体系设计与建库
国内外现有城市安全相关评价指标体系可分为综合性指标体系和专项指标体系。综合性指标体系围绕城市的总体运行状况,指标所评估的覆盖面较广,如联合国人居署“城市繁荣指数体系”、世界经济论坛“全球竞争力指数”等（表2）,城市安全是其中重要组成部分[27]。专项指标体系主要围绕城市运行的某一方面,如洛克菲勒基金会的“韧性城市评价指标”,主要从经济、社会、环境等多方面围绕城市的韧性开展评估[28],纽约州的“雨水管理设计评价体系”主要围绕海绵城市建设对城市环境的抗积水能力做出评估[29],此外自然资源部、住建部也围绕国土空间安全、人居环境改善等制定了相应的评价指标体系。总体而言,国外指标设计较为注重对指标的评价模型研究、价值观和目标导向性引导、人本化和标准化处理,国内指标体系的目标导向性较强,侧重使用宏观统计和政府部门日常管理数据,指标框架模型的严谨性和标准化程度有待进一步强化。
表2 相似主题或包含类似专项的指标体系

Table 2 Indicator system of similar topics or special items

发布单位 指标体系 城市安全类指标细分 城市安全相关指标项
联合国人居署 城市繁荣指数体系（City
Prosperity Index,CPI）		 安全（为生活质量指数细分项） 盗窃率、凶杀率、交通死亡事故量
/(个/十万人)
世界经济论坛 全球竞争力指数（The Global Competitiveness Index,GCI） 安全（为有利环境细分项） 有组织犯罪的商业成本、凶杀率、恐怖主义事件、警察服务的可靠性
日本森纪念财团都市战略研究所 “全球城市综合实力指数”（GPCI） 安全与保障等（为宜居领域子项） 命案次数、自然灾害经济风险、精神健康风险、医生数量等
洛克菲勒基金会 城市韧性指数评估 健康&福祉、经济&社会、基础设施&生态系统、领导力决策 健全的公共卫生系统、有效的应急效应服务、遏制犯罪的有效制度、强大的保护基础设施等
纽约市政府 《同一个纽约：建设强大而公平的城市》指标体系 弹性城市 社区防御、建筑抵抗力、基础设施、海汛防御等
自然资源部 市县国土空间开发保护现状评估指标体系） 底线管控、粮食安全、水安全、防灾减灾 生态保护红线范围内建设用地面积、耕地保有量、湿地面积、人均应急避难场所面积、消防救援5分钟可达覆盖率、年平均地面沉降量、经过治理的地质灾害隐患点数量、防洪堤防达标率等
住房城乡建设部 中国人居环境奖评价指标体系（2016年） 城市管理与市政基础设施安全、社会安全、预防灾害、城市应急 数字化城市管理与市政基础设施安全运行、城市地下管线综合管理和地下综合管廊建设、道路事故死亡率、刑事案件发案率、城市人均固定避难场所面积、城市公共消防基础设施完好率、城市防洪、城市应急系统建设等
住房城乡建设部 城市体检基本指标体系表（2019年） 安全韧性 城市积水内涝最长排干时间、万车死亡率、刑事案件发生率、人均避难场所面积、城市公众安全感满意度调查
中科院地理科学与资源研究所[26] “宜居城市评价指标体系”
城市安全性：社会治安、交通安全、紧急避难场所、防灾应急能力 犯罪率、交通事故率、紧急避难场所、
治安满意度、十万人火灾事故死亡
人数/人
综上,在综合性或专项指标体系中,与安全相关的指标主要围绕自然灾害、交通事故、社会治安、应急救援、基础设施应对等城市运行管理过程中的重大隐患展开,涉及指标包括“盗窃率”“治安满意度”“城市防灾减灾能力”等。通过对各项指标评价的主题、维度、指标进行统计,基于出现频率确定各维度与指标的重要程度,进一步确定广州市城市安全评估的二级分类主要包括排水防涝、交通安全、社会治安、公共卫生安全、灾害预防与应急救援等五个方面,围绕二级分类进一步梳理整合,形成指标库（表3）。
表3 广州市城市安全评估指标备选库

Table 3 Candidate database of urban safety assessment indicators of Guangzhou

二级分类 指标体系
排水防涝 城市积水最长排干时间、积水内涝点密度、防洪堤防达标率等
交通安全 万车死亡率、交通事故率、道路事故死亡率、交通死亡事故量等
社会治安 犯罪率、治安满意度、命案次数、盗窃率、凶杀率、刑事案件发案率、警察服务的可靠性等
公共卫生 每万人口拥有公共卫生人员数、每千人医疗卫生机构床位数、医生数量、精神健康风险、社区卫生服务中心门诊分担率、城市二级及以上医院覆盖率、城市医疗废物处理能力等
灾害预防与应急救援 人均应急避难场所面积、年平均地面沉降量、消防救援五分钟可达覆盖率、城市公共消防基础设施完好率、人均城市大型公共设施具备应急改造的条件的面积等
1.3.4 指标筛选与优化
为在筛选出最合适指标的同时,避免遗漏关键性指标,提高研究结果的可靠性,结合城市体检试点实践和相关理论成果,从指标的可操作性、合理性、科学性三个方面进行过滤筛选,同类别指标相互比较,并结合实际情况和地方特色进行指标优化。
（1）可操作性。体检评估的指标数量较多,在数据填报阶段会产生相当繁重的工作量。为保证城市安全评估工作的可实施性与标准化,应基于指标数据可获取、可计算、可分解、可追溯、可反馈对候选指标进行筛查。另外,指标应有稳定可靠的获取途径,数据获取成本可控,计算方法清晰稳定,指标可自上而下分解,做到数据来源可追溯、计算方法可追溯、计算结果可追溯、数据结果可应用。
（2）合理性。体检评估主要是通过挖掘出城市运行管理中存在的问题并提出解决问题的具体措施。这决定了使用指标需具有较强的问题导向性、民生导向性和空间区位性,以便更好地找到重点、难点与痛点,更好地实现变化可追踪,与国土空间治理相关联。
（3）科学性。该原则主要可以分解为是否为国际通用、指标是否规范、是否具有验证性三个判断维度。对比分析是判断城市运行是否存在问题的重要方法之一,技术含量较高、可验证性较强的指标则可从多源数据、相关指标两个方面对本指标所分析得出的判断进行论证,体现评估工作科学性。
通过对指标库中的指标进行多轮过滤筛选,选择城市积水最长排干时间、万车死亡率、刑事案件发生率、社区卫生服务中心门诊分担率、人均应急避难场所面积和消防救援5分钟可达覆盖率等6个指标来综合评估城市安全（表4）。
表4 指标筛选与优化的主要技术思路

Table 4 Main technical ideas of indicator selection

筛选原则 筛选说明 指标举例（以积水内涝最长排干时间为例）
可操
作性		 可获取 指标数据有可靠的获取途径,数据获取成本可控 积水内涝点数据通过水务部门获取
可计算 指标计算方法清晰,可标准化,测算方式稳定可靠 每个积水内涝点的排干时间可现场观测或视频监控获得
可分解 指标可以自上而下分解,可分解到部门或各区、街镇、社区/村,可细化颗粒度,与评估尺度相关 能分解到各区、街道,反映各地的内涝点排水情况
可追溯 数据来源可追溯且有动态变化,计算方法可追溯,变化可追踪,计算结果可追溯 数据来源、计算方法和计算结果都可以准确追溯
可反馈 数据结果可应用,可反馈指导日常工作 数据结果可应用积水内涝治理和海绵城市建设
合理性 问题导向 指标反映城市问题导向性清晰 可反映城市积水内涝实际情况
民生导向 指标能反映市民实际需求层次和设施使用问题 反映人对积水内涝的实际感受情况
可空间化 指标能够和国土空间相关联,具有较好的空间匹配性,可以实现指标的空间化表达
积水内涝点具有独立占地等空间属性
科学性 国际通用 国际城市有相对应指标,具有横向可比性 国际性指标,可充分比较对比
规范性 与指标主管部门和最新规范标准能充分对接,可与部门考核和日常使用相结合 与水务部门的日常使用和考核高度相关
可验证 有相关指标或多源大数据等进行佐证,结论经得起考验 可通过POI等网络位置数据、居民上报调查数据等验证
1.3.5 多源数据收集与指标综合测算
为解决数据收集过程中可能存在的概念不清、数据不准、规范不足和效率不高等问题,重点研究优化了政府部门数据和社会调查数据采集整理的技术方法。
在政府部门数据采集整理方面,首先明确每项指标的定义内涵、统计口径和计算方法,明确指标的责任部门、配合部门和指标颗粒度,之后制定分部门、分年度的数据填报表格模板、文字填报说明和空间数据提交格式。对涉及多部门、无现成数据、收集难度较大的复合型指标,与相关部门研究指标采集方法,市区街社四级联动,企事业单位、权威咨询机构及行业组织共同协助。指标数据收集并经多方校核后,建立城市体检指标数据库,进行指标的空间化关联和精准匹配。
为提高客观性数据的采集水平,社会调查数据的采集主要通过设置网络问卷,编发专题调查推文,邀请市民识别二维码参与调查。首先规范问卷设计,调查各指标对应的访问问题均为封闭式、五级李克特（Likert）态度测量量表和单项选择题,尽可能做到客观性数据的准确量化。各选项的百分制计分原则是：“非常满意”100分,“比较满意”80分,“一般满意”60分,“不太满意”40分,“很不满意”20分。其次细化工作组织,明确配额调查和网络调查的调查对象及调查方法,提升调查工作及样本有效性。配额调查方面根据各区人口占比、各行业就业人口占比及职能部门管辖范围,划定所需调查目标群体及回收数量,提高调查数据广泛代表性。网络调查主要通过广州本地主流媒体发布调查新闻,邀请市民识别二维码参与调查。再次限定质量控制要求,通过前置答题限制、答题时长清洗、随机抽取10%电话访问复核等方式严格把控问卷数据真实性。

2 结果分析

2.1 城市安全指标评估的过程分析

指标分析主要通过解读指标内涵与计算方法、指标数值及相关值分析、指标值纵横向对比、指标背后问题原因分析、城市安全问题诊断等五个方面构成。以积水内涝最长排干时间指标为例,阐述指标分析过程。
（1）指标内涵与计算方法。积水内涝最长排干时间是指由于强降水或连续性降水超过城市排水能力致使城市内产生积水,在城市内道路产生积水深度超过20 cm,积水完全排干的最长时间。该指标是有效衡量城市基础设施建设水平和内涝治理成效的综合性指标,数据由广州市水务局提供。
（2）指标数值。广州市城市建成区积水内涝最长排干时间为8小时,该内涝点位于花都区新都大桥东,浸水面积60 m2,积水最大水深60 cm。广州市建成区1300 km2范围内有主要内涝点104个,每平方公里0.08个。其中,增城区的内涝点最多,共计19个。从各区涝点浸水次数上看,全市总共有11个内涝点年浸水次数在10次或以上,其中海珠区最多占7个,南沙区3个,黄埔区1个。
（3）指标值的纵横向对比。从浸水最长排干时间上看,荔湾区与花都区有相对密集的内涝点需要较长的排干时间。其中,荔湾区因河涌顶托,管网建设水平较低,内涝点的最长排干时间多在5~6小时。花都区内涝点的最长排干时间在3~8小时之间。越秀区、海珠区、天河区、黄埔区等中心城区排干时间多在2小时以下。与国际标杆城市及广州历史排干数据相比,排干时间相对较长,且无明显改善。
（4）问题的进一步分析。研究发现,城市安全存在问题主要包括发展中的阶段性问题、系统性问题和因规划、管理不善导致的问题。新都大桥东成为全市最长排干时间积水点的原因是由于该片区地势较低,管径偏小。进一步来看,城市排水标准整体偏低、管径偏小等是由于之前的规划标准过低导致的,广州暴雨强度大、雨量多、外江潮水位顶托、城市发展过快、排水系统不完善等是系统性问题,水设施维护管养不到位、合流系统调度不科学、植被面积大副度减少等是规划、管理不善造成的问题。
（5）城市安全问题诊断。指标值反映的是城市在管理运行方面的现象,而现象是否构成城市问题乃至城市病需要进一步对比分析判断。积水内涝容易对城市居民生命财产安全造成威胁,且影响城市经济。经研究判断,积水内涝对广州而言,属于局部性较为严重的城市安全问题,治理难度较大,需要较长时间的综合治理。

2.2 满意度调查比较与反馈调整

总体评分方面,广州市城市安全方面的总体评分73.2,处于一般满意到比较满意之间（图2）。其中社会治安得分最高（75.3）（图3）,交通安全（73.5）评分也在70分以上,其余分项均低于70分,基础设施排放积水、抵御台风的抗风险能力（63.6）得分最低（图4）。
图2 城市安全满意度得分分布

Fig. 2 Distribution of city safety satisfaction score

图3 社会治安满意度得分与指标数据对比

Fig. 3 Comparison of social security satisfaction score and indicator

图4 内涝满意度得分与指标数据对比

Fig. 4 Comparison of waterlogging satisfaction score and indicator

从行政区域来看,城市安全总体满意度评分最高的是海珠区（76.9）,各项指标评分均较靠前（图2）。白云区市民对城市安全感知普遍得分较低,总体满意度唯一低于70分（图2）,“基础设施排放积水、抵御台风的抗风险能力”更是低于60分及格线（图4）。天河区除“社会治安”与“交通安全”外,其他评分均低于全市平均水平,排水内涝、应急场所建设的问题尤为突出（图5）。
图5 应急避难场所得分与指标数据对比

Fig. 5 Comparison of emergency shelters score and indicator

进一步研究满意度调查得分与指标数据的相关性发现,大部分地区有高度的相关性,如越秀区、海珠区等地社会治安好、满意度得分也高,天河区的应急场所人均面积最小,满意度得分也最低（图5）。但也有部分地区的相关性出现部分偏离。白云区刑事案件发生率较低,但满意度却得分最低（图3）,从化区人均应急避难场所面积最多,但得分位于中游水平（图5）。这也说明指标数据虽然有较高权威性,但对影响市民生活的要素难以全面覆盖,需要引入社会调查数据进行综合校核调整。
经多元回归分析发现,交通安全、社会治安和基础设施排放积水、抵御台风的抗风险能力三项分指标对城市安全总体满意度的影响较明显。矩阵分析发现,处于次要改善区的指标中,基础设施排放积水、抵御台风的抗风险能力评分最低,对安全韧性总体满意度的影响相对较大,积水内涝问题除了最长排干时间外,积水点密度、积水范围、积水深度、积水点人口密度、经济财产损害风险都是影响市民对城市排水防涝能力感知的重要因素（图6）,应先行改善。
图6 城市安全各分项满意度与相关系数的矩阵分布

Fig. 6 Matrix distribution of urban safety satisfaction and correlation coefficients

2.3 城市安全问题的治理策略

将城市问题的治理工作归口到相关政府部门,按照“强弱项、补短板”的原则,有针对性地制定专项治理方案,从政策办法、标准规范、行动计划、建设项目等方面综合施策,并通过社会满意度调查和体检信息平台持续监测跟踪治理成效。以治理积水内涝为例,阐述治理策略措施。
（1）政策办法：编制防洪排涝建设工作方案,以流域为体系,细化排涝单元,算清流域“水账”,落实“上蓄、中通、下排”的治理思路,复核雨水排水系统能力,强化排蓄结合,联通水系,打通微循环,科学调度管理水资源。
（2）标准规范：落实海绵城市建设规范,提高排水管网建设标准。全面落实海绵指标,严格做好海绵城市建设指标管控,落实地表径流控制等海绵指标管控要求。
（3）行动计划：用一年时间,深入排查统计各类内涝信息,进行分析研判,制定防洪排涝建设方案,完善调度方案,加快推进内涝风险点整治和珠江堤防防洪潮工程,开展排水口封堵、河道清障,加强管道维修养护,有效缓解内涝问题,用3~5年时间,大力推进实施防洪排涝建设,有效应对设防标准以内内涝问题。
（4）项目建设：加快推进防洪排涝工程项目建设,开展全市内涝风险点排查整治,建立风险点治理清单,逐年推进整治。根据风险点所在位置、影响范围、排口功能等实际情况,形成“一点一策”整治措施。
（5）社会满意度跟踪调查：拓宽市民参与城市安全意见反馈的渠道,建立常态化的市民参与平台,持续开展社会满意度调查,让市民积极参与到体检及后续监督、完善工作中。对人民群众切实关心的积水内涝等城市问题实行清单制管理,责任部门积极落实改善措施,并以项目监测报告的形式定期回应人民群众期盼。
（6）依托体检信息平台监测预警：依托城市体检评估信息系统建立体检指标监测预警模块,图示化、表格化实时展示积水内涝指标动态。结合智慧城市建设,扩大城市环境监测点和传感设施覆盖面,对更多内涝风险点实行动态监测,通过智慧化手段实时掌握指标变化。

3 结论

国土空间安全对国土空间现代化治理意义重大,城市安全是国土空间安全的重要组成部分。通过城市体检开展城市安全评估与安全治理,已成为国家治理城市问题、实现高质量发展的重要手段。基于广州市城市体检试点工作实践,以城市安全评估研究为切入点,对国土空间安全开展了探索性的研究实践,构建了具有一定普适意义的国土空间安全评估研究的框架和流程。具体包括明确城市安全评估目标对象、指标设计与指标检索建库、指标筛选与指标优化、数据收集与指标测算、治理策略与预警应用五个步骤,涵盖“方案制定—指标研究—问题诊断—决策调整—综合治理—持续改进”流程。
本文提出从指标的可操作性、合理性、科学性三个方面进行过滤筛选,以取得指标相对最优解,在指标体系筛选优化的技术方法进行了探索。进一步以积水内涝最长排干时间指标为例,阐述了指标筛选、指标分析、满意度调查、问题诊断等方面的具体方法,提出从政策办法、标准规范、行动计划、建设项目等方面综合施策,并通过社会满意度调查和体检信息平台持续监测跟踪治理成效,具有较强的可操作性。
广州的城市体检试点工作一定程度满足了城市精细化治理的需要,得到了国家住建部、中国城市规划协会和多处省市地方政府部门的认可。以广州实践为参考形成的《广州市城市体检工作指南2020》和《城市体检技术方法研究报告》,已成为全国体检样板城市的借鉴,为建立常态化的城市体检评估机制打下了良好基础。但也应看到,既有城市体检工作针对的城市问题主要集中于城市建成区,对广大的乡村地区及自然资源考虑仍不充分,对底线管控、粮食安全、水安全等重大宏观的国土安全问题还有待进一步深入评估,对地质脆弱地区、城市生命线工程、人员密集场所、化工基地、采矿区等国土空间的安全风险空间评估还需进一步研究探索。随着城市体检工作试点范围的扩大,新冠疫情等公共卫生安全风险凸显,未来还需扩大指标体系的检索范围,进一步筛选优化出更具操作性、合理性和科学性的指标,精细化和标准化工作组织流程、评估方法、满意度调查、问题诊断与治理策略等环节,助力于国土空间安全治理体系和治理能力的现代化。

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