“权释”生态产品价值实现机制：逻辑机理与政策启示

朱新华, 贾心蕊

自然资源学报 ›› 2024, Vol. 39 ›› Issue (9) : 2029-2043.

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自然资源学报 ›› 2024, Vol. 39 ›› Issue (9) : 2029-2043. DOI: 10.31497/zrzyxb.20240902
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“权释”生态产品价值实现机制：逻辑机理与政策启示

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Explanation of the mechanism of value realization of ecological products using property rights theory: Logical mechanism and policy implications

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摘要

为厘清生态产品价值实现的现实困境与逻辑机理，基于产权理论及多中心治理理论构建分析框架，并采取单案例纵向研究法，以全国首个生态产品价值实现机制试点浙江省丽水市进行案例检验。研究发现：生态产品价值实现面临资源价值难以显化、农民权益保障不足和治理结构遭受冲击三重困境。通过所有权明晰和横向权利束划分可优化生态产权体系，促进资源价值显化；剩余索取权和监督权与农民主体的匹配是保障农民权益的重要路径；以基层民主建设促进社会资本积累并加强政府的参与性引导和强制性规则可导向稳态治理结构，促进生态产品价值实现可持续。基于此，应沿生态产权制度优化和治理机制重塑两大方向开展改革，促进生态产品价值可持续实现。

Abstract

In order to clarify the practical dilemma and theoretical logic of value realization of ecological products, this paper builds a logical analysis framework based on the property rights theory and the polycentric governance theory, and adopts the single case longitudinal study method to conduct a case study with Lishui, Zhejiang province, China's first pilot city of ecological product value realization. The research shows that: (1) Value realization of ecological products faces three challenges: difficulty in realizing resource value, insufficient protection of farmers' rights and interests, and impact on governance structure. (2) By clarifying ownership and dividing rights horizontally, the property rights system of ecological products can be optimized, and the value of resources can be promoted. (3) The matching of residual claim and supervision rights with farmers is an important path to protect farmers' rights and interests. (4) Promoting the accumulation of social capital through grassroots democratic construction and strengthening the local government's participatory guidance and mandatory rules can lead to a stable governance structure and promote the sustainable value of ecological products. Based on this, reforms should be carried out in two directions: optimizing the property rights system of ecological products and reshaping the governance mechanism, to promote the efficient, fair, and sustainable development of the value of ecological products.

关键词

生态产品 / 价值实现 / 产权 / 农民权益 / 治理机制

Key words

ecological products / value realization / property rights / farmers' rights and interests / governance mechanism

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朱新华, 贾心蕊. “权释”生态产品价值实现机制：逻辑机理与政策启示[J]. 自然资源学报, 2024, 39(9): 2029-2043 https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20240902
ZHU Xin-hua, JIA Xin-rui. Explanation of the mechanism of value realization of ecological products using property rights theory: Logical mechanism and policy implications[J]. JOURNAL OF NATURAL RESOURCES, 2024, 39(9): 2029-2043 https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20240902
自党的“十八大”提出“大力推进生态文明建设”的战略决策以来，生态产品价值实现已成为践行“两山理论”、深化生态文明建设、协同推进经济可持续发展与生态高质量保护的重要举措[1]。生态产品经济、生态与社会多元价值的存在及其自身属性所塑造的服务功能[2]为高质量发展注入活力。进入新时代，乡村振兴与生态文明建设两大战略导向下，生态产品价值实现更是为塑造城乡协调发展新格局和带动农民增收致富提供了实践衔接点[3]。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》明确提出“到2025年，生态产品价值实现的制度框架初步形成……到2035年，完善的生态产品价值实现机制全面建立”的战略目标。在此背景下，理顺生态产品价值实现机制、焕活长期沉淀的生态资源成为推进生态文明建设的重要治理议题。
目前学术界主要从理论分析与实践研究两个角度探讨生态产品价值实现机制。在理论分析层面，基于经济学视角搭建生态产品价值实现的应然制度框架，即通过产权明晰、多元主体行为边界划分促进生态产品价值实现。首先，产权界定不充分是目前生态产品经济价值显化面临的主要梗阻[4]。生态产品的稀缺性与使用价值的存在为其价值转化提供了现实可能，但使用价值向交换价值的成功转化必须基于产权明晰这一前提[5]，否则会因权利主体模糊和权利边界不清导致各主体责任义务无法有效落实[6]。尤其是对于公共性生态产品而言，产权界定不清容易引发“搭便车”行为，进而造成“公地悲剧”[7,8]。因此，确权登记应成为生态产品价值实现进一步推进的基础性工作和重点攻克方向[9]。其次，在生态产品价值实现的制度安排上，基于生态产品的纯公共物品、准公共物品与私人物品分类，构建了公共性生态产品由政府主导、准公共生态产品需政府与市场共同主导、私人生态产品由市场主导的生态产品价值实现制度框架[10,11]。
基于实践研究的分析则侧重从案例经验中总结生态产品价值实现的具体路径，提炼可行经验。目前实践中形成了生态保护补偿[12,13]、生态权属交易[11]、绿色金融扶持[14]、产业经营开发[15]等生态产品价值实现路径。丽水市生态产品价值实现主要由政府与市场参与，通过绿色金融、产权交易等市场化手段实现了大部分生态产品价值，但政府补偿效率仍处于较低水平[16]；福建“森林生态银行”搭建政府与市场合作交易平台，从而提高效率，降低交易成本[17]；而发达国家生态保护与修复的主要经验包括构建系统化制度体系、引入多元化激励机制、建立契约化公私合作体系及市场化交易体系等[18]。
尽管积累了丰富的理论与实践经验，但生态产品价值实现仍面临多重困境。“生态无价”是目前生态产品价值在社会经济系统中无法体现的真实写照[9]，生态产品的正外部性并未获得经济维度的充分体现，其价值实现也仍以财政转移支付等各种形式的输血援助为主要动力[19]。在治理结构上，政府仍然占据生态产品价值实现主导地位[20]，而以农民为代表的社会主体综合素质难以与生态产品价值实现要求匹配，参与能力不足，与政府、市场主体相较话语权不足[21]。在收益分配上，生态产品剩余价值的公平分配及其中村民权益的保障仍存在优化空间，使得社会主体参与生态产品价值实现集体行动的内生动力不强，生态产业可持续发展也受到较大制约[22]。
总体而言，现有研究取得丰硕成果，然而仍存在可拓展空间：一是多数研究基于生态产品类别划分，从单一类型生态产品视角梳理了其价值实现机制、模式，但缺乏对共性层面的生态产品外部性规制及治理结构优化等上位制度的构想；二是较多研究聚焦宏观机制图景，对生态产品价值实现面临的现实问题背后的深层机理挖掘不足。实际上，尽管基于不同视角可对生态产品做出众多类型划分，不同类型生态产品价值实现路径及主导主体也有所差异，但从整体来看，公共性和外部性是各类型生态产品的典型特征[23]，外部性内部化是解决目前生态产品价值实现面临的资源价值难以显化、农民权益保障不足与治理结构遭受冲击三大现实难题的逻辑出发点。因此有必要暂且搁置不同类型生态产品差异，聚焦共性问题，从产权视角构建生态产品价值实现的基础框架。
基于此，本文聚焦生态产品价值实现面临的现实难题，从产权理论与多中心治理理论视角出发，构建生态产品价值实现分析框架，追溯造成困境的逻辑根源，提出理论假说，并以全国首个生态产品价值实现试点市浙江省丽水市为例验证理论假说。此外，选取4个自然资源部发布的生态产品价值实现典型案例进一步说明理论逻辑的普适性，最终提出生态产品价值实现从梗阻到共赢的现实进路。

1 理论分析框架

在构建理论框架之前，有必要对生态产权这一概念进行明晰。中国的生态产权制度是在自然资源产权的基础上形成的，传统的自然资源产权以公共产权形式存在，具有产权不可交易或流动性低的特点。随着生态产品概念的提出及内涵的深化，这种制度安排已不适应生态产权的有效运行[24]，为满足社会经济发展对自然资源的需求，必须分解产权权能，强化自然资源资产的财产属性[25]。自然资源国家和集体二元所有制导致所有权与使用权的分离成为构建生态产权制度的关键，因此，生态产权是一个以所有权为核心，包含使用权、收益权等的权能束体系，其核心是在进一步确权的基础上盘活生态产品存量，促进产权市场交易。
生态产品的公共性和稀缺性会产生强烈的外部性，而产权理论在生态领域的应用则为生态产品价值实现提供了外部性内部化的处理思路。产权理论认为明晰的产权关系是消除公共产品或服务外部性的有效方法，但同时指出，在交易成本过大的情况下完全界定产权是不可能做到的。生态产品的结构性粘连导致产权界定成本过大[3,26]，其公共属性的存在又造成产权很不安全，实际上常常很难完全界定清晰。因此，生态产权明晰的方向在于将其外部性内部化的同时尽可能降低交易成本，趋向相对更优的产权结构安排。同时，多中心治理理论指出，社会资本的介入可促进利益相关方有效沟通，从而在公共池塘资源的利用过程中通过制度导向自主与民主的合作机制[27]，这一观点提供了降低交易成本的思路。基于以上分析，本文借鉴产权理论与多中心治理理论，从生态产品的产权界定、农民主体与权能的匹配及社会资本及政府机制保障三方面来构建分析框架（图1），推演促进生态产品价值实现的理论假说。
图1 生态产品价值实现的现实困境与逻辑根源

Fig. 1 Realistic dilemmas and logical roots in value realization of ecological products

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1.1 生态产品的产权界定与资源价值的显化

明晰的产权结构包含三个基本要素：排他性、可转让性和强制性[28]。然而，在现存制度框架内，生态产权设置并不具备上述清晰产权特征。目前，中国实行自然资源国家和集体所有的基本制度，尽管已在土地资源方面探索“三权”分置改革，取得了一定成效，且通过试点推动林地、草地等自然资源的所有权与使用权分离，但仍存在所有权主体内涵不清、产权权能难以有效实现等问题。自然资源向生态产品的动态演变过程中不断出现的权利衍生、遗漏、交叉等问题在名义产权层面被忽视，且实践层面所有权也常常处于缺失状态[29]。其一，从生态产品的基本属性来看，除经济价值以外，它还承载社会稳定、生态安全等公共利益，因此，生态产品所有权同时具备私权与公权含义[30]，公权含义上服务于社会公共利益的需要要求政府、集体等公共主体对所有权权能的行使。而实践中，“集体所有”概念模糊，政府与农村集体两大产权主体权责界定不清，共有产权面临委托代理困境，造成生态产品所有权归属在实际操作中不具有唯一性，弱化了所有权的排他性和强制性。其二，自党的“十八大”将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局后，社会新价值的形成与生态领域新技术的应用为自然资源赋予增值价值，使之转化为具备经济、社会、文化、生态多重属性的生态产品，进而产生了分解权利束[31]，厘清所有权、使用权、收益权等产权体系的现实诉求[32]，而现存制度对这一诉求的回应稍显不足。
使用权、收益权等衍生权利细分及界定的不充分驱使利益争夺者抢占生态产品使用权，并围绕其剩余价值展开攫取与博弈，这一行为模式导致生态破坏程度较高及经济发展疲软的双重负担。同时，受限于所有权的不明晰，生态产品所有权实际拥有主体——国家和农民集体在生态保护与价值实现上处于缺位状态或采取短视化、间歇性投入，生态产品正外部性无法进入私人主体收益函数，致使私人主体采取违背产权制度安排的非预期行为，公共主体与私人主体目标的不一致导致生态产品价值实现成果无法长期留存，长效动力不足。
如上所述，生态产品的产权公权属性决定了政府与集体的所有权主体地位[33]，而其资产属性的不断增强激发了产权细分的必要性。所有权主体及其关系的明晰可以增强产权的安全性，为生态产品开发与保护的平衡提供持续的主体保障；所有权、经营权、收益权等产权横向权利束的划分与配置则可明晰排他性与可转让性，激励市场、社会主体参与生态产品价值实现，从而提高资源开发与配置效率，最终达到资源价值显化的目的（图2）。
图2 生态产权界定与资源价值显化的逻辑机理

Fig. 2 The logical mechanism for defining ecological property rights and realizing resource value

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1.2 农民主体和权能的匹配与农民权益保障

中国的生态资源普遍集中在广大农村地区，而农村地区生态产品具有“以地缘而非个体为边界”的特殊属性，即自然生态边界与行政边界通常是重合的。因此，在推进生态产品价值实现进程中，无论从传统习俗、现代产权还是自然特征来看，集体经济组织都是进行资源开发、降低交易成本、保障农民权益的最佳主体[3]。集体经济组织对农民集体行动有显著的组织保障和正向引导作用[34]，能有效降低生态产品价值实现中外部市场主体与分散小农直接谈判的交易成本。然而，20世纪70年代后期以来的农村土地制度改革及工业化改造等制度变迁开启了“去集体化”的历史进程，在客观上严重削弱了农村集体经济[35]，导致目前集体经济力量薄弱而难以承担生态资源开发及农民权益保障所需成本。
调节各主体经济利益是生态产品价值实现的重要内容[36]，通过生态产品价值实现保障农民权益是生态产权设置必然的价值导向。剩余索取权是建立在所有权基础上，体现所有者索取剩余价值，即利润的权利。可以说，剩余索取权是委托代理激励的核心要件[37]。农民作为生态产品资产所有者获得资产收益和剩余价值是产权明晰的一个重要特征[38]。而当前收益权配置不合理[39]，农民这一生态产品价值实现的重要治理主体并未获得与其角色相匹配的权能，作为生态产品产权的实际所有者，其在剩余价值索取谈判中却长期处于弱势地位。剩余索取权的模糊及监督权的虚置导致剩余价值的精英俘获。当拥有产权的收益无法弥补成本时，产权主体通常会选择不运用权力，从而使得部分权力被置于公共领域，进一步激发剩余价值的他人攫取[40]，形成治理主体与权能不匹配造成农民权益保障不足，农民权益保障不足又加剧不匹配现状的恶性循环。
基于以上分析，在国家生态文明转型的背景下通过股权重构、制度重塑等方式赋能集体经济组织，明晰委托代理双方的权力与义务，规范代理行为[25]，促进绿色“再集体化”有助于落实农民监督权与剩余索取权，保障农民财产权益并激励农民参与监督生态产品价值实现全过程（图3）。
图3 农民主体权能匹配与农民权益保障的逻辑机理

Fig. 3 The logical mechanism of the matching and protection of farmers' rights and interests

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1.3 治理机制调整与稳态治理结构的形成

社会资本是个体行为者为实现自身利益在信任关系上建立的特定关系网络，是社会网络、社会信任、社会规范的结合体[41]。作为普遍嵌入社会合作与参与网络中的共有价值及制度规范，社会资本成为引导经济社会发展、构建生态产品价值实现稳态治理结构的有效工具[42]。如前所述，乡村是开展生态产品价值实现的主要阵地，而以村民自治组织和村集体经济组织为代表的村集体是整合乡村社会资本的重要力量。然而，长期以来城乡要素单向流动下的农村空心化及前文所述经济基础上的“去集体化”现象导致社会层面的“去组织化”，村集体整合社会资本的力量弱化，社会资本流失严重，而在生态产品价值实现中外来主体的介入又进一步对社会资本造成冲击。
随着生态文明建设的持续推进，社会对生态产品的认识不断深化，以政府为单一主体的单中心治理模式已无法满足生态产品多元化价值实现需求，在确权的基础上促进产权流动，通过经营权转让充分发挥市场主体力量已成为生态产品价值实现的重要模式。市场主体的介入有助于稳定生态产品经营权，降低风险并稳定预期收益，从而使有限次博弈转变为无限次博弈，这一机制下纳什均衡的结果可能导向帕累托有效[24]。市场主体广泛通过生态权属交易、生态产品产业化经营等路径参与生态产品价值实现，并通过市场机制大幅提高了生态资源配置效率，对生态产品价值实现中技术、资金缺乏等问题做出了有益弥补，但外来主体的介入在加剧多主体利益协调难度的同时又对已有的治理格局造成冲击，在社会资本不足及政府干预不当的现实情况下，生态产品价值实现中的稳态治理结构被打破。一方面，外来市场主体相较村集体在资金、人才等方面拥有更强话语优势，容易激发集体与外部利益不协调问题，对社会信任造成影响；另一方面，外来主体地位模糊，村集体通过社会网络利用社会规范对行为进行约束的能力不足，内部调节机制失灵，而政府的不及时干预会加剧这一冲突。
政府的合理干预，即参与性引导与强制性规则的结合，可以在一定程度上弥补社会资本的有限性，因此，面临内部调解机制失灵及治理面向对象扩展问题，通过强化农村集体建设增强社会资本的同时引入适当的政府干预可以重塑稳态治理结构，为生态产品价值实现提供治理机制保障（图4）。
图4 治理机制调整与稳态治理结构形成的逻辑机理

Fig. 4 The logic for governance mechanism adjustment and the formation of steady management structure

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基于上述三点分析，本文提出以下有待检验的假说：
H1a：生态产品所有权的明晰可以促进生态资源的保护，趋向保护与发展的平衡。
H1b：生态产品的产权细分能够引导多元主体参与，提高效率并促进资源价值显化。
H2：剩余索取权与农民集体的匹配能够促进分配公平，保障农民权益。
H3：社会资本建设与政府合理干预结合能够促成稳态治理结构，保障生态产品价值实现长效化。

2 假说验证：浙江省丽水市生态产品价值实现的实践

丽水市地处浙江省西南山区，蕴含丰富的自然资源，优质的森林、水能、矿产资源和居全省首位的野生动植物等生态资源存量为其带来“中国生态第一市”的美誉。于2019年正式成为全国首个生态产品价值实现机制试点市，在生态环境状况指数连续18年位居全省首位的同时实现全市农民收入增幅连续14年全省第一，形成了生态价值成功显化、农民权益充分保障、治理机制持续优化的生态产品价值可持续转化机制。本文以丽水市生态产品价值实现改革为研究案例对理论假说进行验证。纵向单案例研究法在分析新兴领域问题方面具备优势[43]，其诠释主义精神有助于保持情景的连贯性，掌握事物发展的深层机理和动态脉络[44]。此外，选取丽水市为研究案例还有两个原因：一是丽水市自1978年改革开放后从浙江省经济先发地区一路落后至省内最贫困地区之一，再到通过生态产品价值实现达成弯道超车的跨越式发展，经历了从理论到实践的稳步有序改革过程，为纵向深入检验生态产品价值实现动态逻辑提供了较为完整的样本。二是丽水市沿产权制度建设、基层治理体制改革等方向进行了有益探索，通过产权制度优化、主体权能匹配和基层治理赋能成功显化生态产品经济、社会、生态多元价值，凸显了改革关键模块的破题思路，为横向解析生态产品价值实现改革经验提供了较好的范例。

2.1 优化产权界定与显化资源价值

2.1.1 改革初期：产权界定的不充分导致资源价值难以显化

（1）生态产品所有权的不清晰导致生态资源保护不充分。由于长期以来自然资源实行政府集中管理的模式，权责不清带来的所有权不明晰[45]导致丽水市生态资源开发凌驾于保护之上，尽管1979年《环境保护法》颁布后自然资源保护理念开始盛行，但所有权主体政府及集体的间歇性投入仍无法使正外部性内部化，毁林种粮、砍伐林木、发展人造板与消耗林木资源的食用菌产业等一系列严重破坏生态资源的利益攫取行为，导致20世纪八九十年代丽水市生态资源严重枯竭。1985年，丽水市森林覆盖率降至65.7%（现为81.7%），青田县85%以上山地成为“秃头山”，遂昌县40%以上的土地遭受水蚀[46]。
（2）生态产权细分程度的不足导致治理主体单一，资源价值难以转化。经济状况与生态环境同时恶化的背景下，丽水市政府开始意识到以生态资源换取经济发展的不可持续性。1990s开始，政府提出整治不可持续森林工业、发展适应生态环境的经济增长路径的战略构想；2000年撤区设市后，进一步提出“生态立市、绿色兴市”的发展战略，并着力发展生态工业、生态农业等生态效益型经济。然而，由于这一时期生态产权体系相对混乱，导致农民参与意愿低、市场主体进入困难，政府的单打独斗下资源价值显化仍不明显。

2.1.2 改革后期：优化产权界定凸显资源多重价值

（1）生态产品所有权的明晰促进生态保护的强化。2000年后，丽水市开始关注自然资源确权问题，以确权登记制度保障所有权实现，并明确划分主体权责关系。于2012年出台《丽水市农村集体土地所有权确权登记发证工作实施方案》，对集体所有的耕地、宅基地、森林、河道等自然资源所有权主体进行明晰，明确指出按乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体将集体土地所有权确定到具体集体，并对由多个集体共同所有的土地资源的所有权确定做出具体规定，自此，生态产品所有权主体得到明晰，自然资源保护责任进一步落实。此后，丽水市进一步扩大自然资源确权范围，2020年全面启动林场、矿产、湿地、水流等自然资源确权工作，将重心放于所有权主体确定及农民与集体间的精准界定。所有权的明晰强化了生态资源产权的保护功能，2020—2022年间，全市森林活立木蓄积量从9885万m3增至1.1亿m3，完成15条省级“美丽河湖”建设，被授予国家生态文明建设示范区称号，生态环境得到进一步保护。
（2）生态产品权利束的细分助力多元主体的有序参与。丽水市以产权分离的思想理顺生态产品横向产权束，规范了所有权、使用权、经营权等自然资源产权关系，从而沿减少产权公共域的改革方向成功促成生态产品的产权交易、抵押贷款，实现多元主体积极参与。2006年起，丽水市启动集体林权制度改革，以林地这一重要生态产品为突破口，探索生态产品经营权与所有权的分离。一方面，推动集体林地所有权确权登记；另一方面，明确农民开展生态农业、生态体验、游憩等特许经营项目优先权，使农民切实拥有了林地的使用权和经营权，破解了传统自然资源产权流动性低、难以交易的问题，通过生态产权制度优化激活了林地生态产品的财产属性，极大地提高了农民参与生态治理与发展的积极性。2014年起，丽水市开启“河权到户”改革，通过河道资源使用权交易和经营权承包促进村民和市场主体参与河道经营管理，达成每公里河道年均8000元以上收益[47]，成功实现河道资源的保护与价值实现。在市场激励和社会参与基础上，政府建立市、县、乡三级产权交易平台，统筹林地使用权、土地承包经营权和水域养殖权等12类生态产品的产权交易，破解了过去生态产品价值实现中政府控制型参与结构，形成多元主体有序参与格局。
综上，丽水市前期由于生态产品所有权界定不清和细分程度不足，导致生态资源开发凌驾于保护之上及治理主体单一、效益不可持续。后期则通过明确生态产品所有权促进产权主体实施保护功能、显化生态效益，通过厘清生态产品的产权束实现产权交易及多元主体有序参与、显化经济与社会效益，从而验证了本文的理论假说H1a和假说H1b。

2.2 提升农民主体和权能的匹配程度与农民权益保障

2.2.1 改革初期：主体与权能的不匹配导致农民权益保障不足

经济发展的长期滞后下，丽水市许多集体经济组织经营收益情况不佳，集体资产较为薄弱，在可经营、处置的资产总量较小的情况下，多数集体经济组织也相应忽视股权设置与划分；同时，由于多数行政村实行村委干部与集体经济组织交叉任职，集体经济组织机构设置不完善、管理规范不明，导致早期丽水市集体经济组织出现大规模“空壳化”现象。集体经济组织实际缺位的情况下，农民这一主体难以拥有相匹配的剩余索取权，由于缺乏经济激励，其参与生态产品价值实现过程监督的积极性也受到打压，农民与集体经济组织管理人员间的委托代理关系流于形式。剩余索取权与监督权被置于公共领域，致使后期发展生态经济后农民难以获取相应的生态产品增值收益及以集体资产实际管理者为主的外来主体对剩余价值的攫取，这一时期，丽水市出现多起侵占集体资产的贪腐案例[48]。

2.2.2 改革后期：主体与权能的匹配有效保障农民权益

2013年以后，丽水市大力开展农村集体经济组织改革。在股权重构方面，将集体经济组织的股份分为人口股和集体股，对未达到一定经营收入的集体经济组织不设置集体股以简化分红程序与步骤，但仍明晰人口股构成，将成员股份量化为人口福利股和劳动贡献股；在制度重塑上，按照决策机构、监督机构和执行机构的组织架构重塑集体经济组织，通过股权明晰和规范化改造落实农民剩余索取权。同时，完善农民参与监督渠道，明晰民主决议章程和管理制度，强化农民监督权。在以上改革措施推动下，集体经济组织参与市场运作的能力大大提高，农民人均经营净收入从2014年的4621元增至2022年的28470元，农民人均可支配收入增幅蝉联全省第一[49]。
综上，丽水市在改革前集体经济组织大量“空壳化”，导致农民这一生态产品价值实现参与主体难以获得相匹配的剩余索取权和监督权，农民权益未得到充分保障。通过股权重构、制度重塑和委托代理关系明晰赋能集体经济组织后，生态产品价值实现中谈判交易成本降低，农民剩余索取权及监督权得到落实，有效保障了农民的经济权益与参与监督权益，从而验证了本文的假说H2。

2.3 社会资本及政府参与的融合与治理结构优化

2.3.1 改革初期：社会资本不足与政府介入错位下的治理机制失灵

丽水市通过自然资源产权制度改革完善生态产品权利束划分后，农民集体作为生态产品所有者可通过经营权有序流转，以招投标方式将森林、河道等生态资源经营权承包给市场主体获取经济收益。然而，具备资金、技术、人才等多重优势的外来市场主体的介入给丽水市原有的治理结构带来冲击。2014年，丽水市章村通过“河权到户”，将河道资源经营权承包给市场主体，并明晰市场主体的河道保洁、养护责任，但在后续实践中，在农民力量的分散及外来主体的介入下，河段争抢、过度开发经营及经营者强势承包，侵害农民权益等多重问题显现，给生态产品价值实现带来负面影响。

2.3.2 改革后期：社会资本重塑与政府参与优化下的稳态治理机制

随着改革的推进，丽水市通过强化村民自治组织职能激发农民集体力量，依托村委会和社会自发组织形成了紧密的社会网络，同时加强政府引导作用，促进各方基于共同的利益联结，开展诚信合作。章村完善河道受理程序及规范，以村委会为抓手吸纳全民意见，形成河道管理村规民约，经村委会研究和村民代表大会讨论通过后正式用于规范承包河道的管理工作，同时，在承包方案和招标工作上以“一事一议”统一思想，充分保障农民集体自治权，固化了社会信任、社会网络及规范，相关经验于2015年在丽水市全市铺开。政府则按照统筹规划方向调整职能，除出台相关法律法规对生态产品价值实现进行强制性约束外，丽水市政府还通过构建“丽水山耕”“丽水山居”“丽水山景”等区域公用品牌引导各主体参与生态产品价值实现，并设置产品标准及溯源体系，进行生态产品质量把控，品牌平均溢价率超30%，生态产业收入及同比增长率居全省第一。
综上，丽水市在改革初期外来主体介入下，社会资本与政府作用发挥不充分，治理结构受到冲击，影响到生态产品价值实现的可持续发展。通过强化基层自治能力固化社会资本，明晰政府主导角色，形成参与性引导和强制性规则的有机结合，重塑了稳态治理结构，促进了生态产品价值实现的长效化，从而验证了本文的假说H3。

2.4 其他案例证据

为进一步验证本文的理论假说，从自然资源部发布的三批生态产品价值实现典型案例中选取4个具有典型性的地方实践作为样本，以表格形式刻画其生态产品价值实现运作经验（表1）。选取的四个案例具有两大特征：一是案例地域覆盖面广，包含东部、中部、西部各地区；二是案例类型全面，涵盖生态资源指标及产权交易、生态治理及价值提升、生态产业化经营和生态补偿四类自然资源部划分的生态产品价值实现模式。
表1 其他案例证据

Table 1 Practice of other cases

案例区域 类型 生态产权明晰 农民集体与权能匹配 社会资本建设与政府引导
福建三明 生态资源指标
及产权交易		 1. 明确产权主体、界线，
进行确权登记
2. 明晰所有权、承包权、
经营权，促进经营权流转		 1. 明确村集体和成员股权
份额，将收益量化成林票
2. 引导企事业单位与村集
体合作		 1. 经营模式、收益分配方案由村民会议讨论决定
2. 政府出台林权制度改革措施及配套政策
广东南澳 生态治理及
价值提升		 1. 明晰产权，明确生态修
复和产业发展实施主体
2. 经营权流转，发展生态
文体旅产业		 项目建设前出台公众参与
办法，明确监督途径		 政府打造南澳牡蛎等区域公用品牌，搭建信息共享平台
云南元阳 生态产业化
经营		 自然资源清产核资及确权
登记		 1. 开展股份合作制改革，
重塑农村集体经济组织
2. 明确集体经营收入分配
标准		 1. 赋能农民集体，实行内源式村集体主导，防止外来力量无序进入
2. 政府强化政策引导，打造“元阳红”等区域品牌
湖北鄂州 生态补偿 1. 开展自然资源调查与确
权登记，明确生态补偿责任，完善产权体系
2. 探索排污权交易和经营
权转让		 1. 以生态旅游、生态农业
为抓手强化集体资产
2. 核实集体资产，优化集
体经济组织股权设置与组
织架构		 围绕生态价值核算、补偿措施、担责机制完善制度保障
以上四个案例的主要做法和方向与本文理论框架大体一致，均通过生态产品所有权的明晰和权利束的细分提高保护效率并显化资源价值，强化集体经济组织以赋予农民相应的剩余索取权与监督权，并将农民自治与政府主导有机结合，形成稳态治理结构。以上案例通过生态产权制度的优化激活了生态产品财产权，促进了生态产品多重价值的实现及多元主体权益的保障，相关经验被总结提炼为典型案例，这在一定程度上验证了本文的理论假说，并体现了本文提炼的改革路径对于生态产品价值实现的借鉴意义和推广价值。

3 结论与启示

立足生态产品价值实现的现实困境，本文基于产权理论及多中心治理理论构建逻辑分析框架，并以全国首个生态产品价值实现机制试点浙江省丽水市进行案例检验，随后从自然资源部公布的三批生态产品价值实现典型案例中选取四个涵盖不同模式的代表性案例进一步说明理论框架的普适性。主要结论与政策启示如下：
（1）生态产权界定的不充分导致其资产价值难以显化，政府应充分保障生态产权的公权属性，通过明晰所有权落实公共部门权责，同时健全生态考核机制以保障所有权的行使[50]，通过生态产品保护与修复将其正外部性内部化[51]。针对生态产品增值过程中出现的衍生权利划分需求，应重点厘清所有权、使用权、经营权等横向权利束，促进使用权、经营权有序流转以引入多元主体力量，保障产权的强制性、排他性和可转让性，显化生态产品生态、经济、社会等多重效益，提高价值实现效率。
（2）剩余索取权和监督权与农民主体的匹配是避免产权虚置、精英俘获的重要路径。生态产品的结构性粘连及地缘整体性特征使得集体经济组织成为降低分散交易成本、保障农民权益的最佳行动者，应通过股权重构、制度重塑和委托代理关系的明晰赋能集体经济组织，理顺农民与集体经济组织的委托代理关系，从而落实农民监督权与剩余索取权，保障生态产品价值实现的公平。
（3）社会资本的薄弱和政府介入的错位导致内部治理结构遭受冲击，在村庄传统社会关系下，以村民自治为代表的基层民主建设是积累社会资本的重要制度保障，而政府的合理干预可弥补社会资本的不足。因此，政府应通过交易平台建设、产品标准设定等措施将参与性引导和强制性规则结合，并充分保障村集体自治权利，达成稳态治理结构，促进生态产品价值实现的可持续。
产权的明晰及权能的完整是生态产品价值实现的前提保障和重要支撑。由于生态产品公共性的存在，生态产品价值实现机制的构建离不开政府的主导，但市场、社会多元主体的参与才能最终导向公平、高效、可持续的稳态治理结构。政府在明确生态产权结构、优化生态产权机制的同时应强化市场机制及社会参与力量的培育，切实保障所有权主体权益，发挥生态产品价值实现促进环境改善、协调发展及生态共富的重要作用。
值得注意的是，现阶段生态产品价值实现仍处于方兴未艾的探索期，各试点地区围绕生态产品价值核算、保护补偿、经营开发不断开展创新。随着改革内涵和模式的丰富，政府、市场、社会等多元主体的角色划分和行为边界亦处于动态调整中，未来需结合大样本数据对上述关键问题进行长期观察与进一步探讨。

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https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20221017
摘要
发展生态产业是重点生态功能区实现高质量跨越式发展的重要途经,而重点生态功能区转移支付是目前为止国家对重点生态功能区唯一的具有直接性、持续性和集中性的生态保护补偿政策。本文在以往研究的基础上,采用空间计量模型探究重点生态功能区转移支付对生态产业发展的影响。以江西省为研究对象,基于2008—2018年研究数据,以县域为研究单元对生态产业发展水平进行测度,并运用空间杜宾模型探究重点生态功能区转移支付对生态产业发展的空间效应。结果表明：生态产业发展在空间上存在显著的正向自相关性,且在江西省境内呈现出西北地区高—高集聚,东南地区低—低集聚的现象;重点生态功能区转移支付的提高不仅会显著促进当地生态产业的发展,还会提高邻近地区的生态产业发展水平。
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摘要
生态产品价值实现既是“两山”转化的重要桥梁，也是加快推进新型城镇化和乡村振兴的有效抓手，厘清其背后的实践逻辑对实现中国式现代化和推动生态文明建设具有重要意义。基于自然资源领域87个典型案例，运用扎根理论研究范式，按照“开放式编码—主轴编码—选择性编码”程序，解析生态产品价值实现发生过程，并构建其一般性思维导图。结果表明：“识别资源本底—多元机制协同—产出综合效益”是生态产品价值实现全过程的内在逻辑。通过识别资源本底明确治理方向，利用准备机制、实施机制、保障机制驱动生态产品价值转换和增值，最终产出生态效益、经济效益和社会效益，实现生态共治、生态共富以及生态共享的有机统一。本文是对探索生态产品价值实现理论的有益尝试，可为完善区域生态产品价值实现机制和实施路径提供有益参考。
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摘要
解析生态产品价值实现模式的形成机理是贯彻落实生态文明建设理念的重要议题。现有研究对生态产品价值实现模式的探讨主要集中在类型划分与个案研究，对其模式形成机理的考察缺乏整体性的分析框架。本文以物品的排他性和竞争性为依据，归纳了生态产品价值实现的4种基本模式，并结合4个典型案例进行验证，在此基础上从生态资源禀赋、制度环境和参与主体维度阐释了生态产品价值实现模式的形成机理。研究发现：①以排他性和竞争性为主线，生态产品可划分为纯公共生态产品、公共资源产品、生态俱乐部产品和私人生态产品，生态产品的不同属性意味着其价值实现模式的差异性；②不同地区的生态系统特征影响生态资源的利用方式，政治、市场、文化等制度环境的差异性影响生态产品供给的过程与结果，参与主体的类型以及各自的能力与意愿影响生态产品价值实现方式的选择，三者共同驱动着生态产品价值实现差异化模式的形成；③一种生态产品可能同时采用多种价值实现模式，随着技术与制度的创新，生态产品属性的变化会带来价值实现模式的相应调整。为了促进“绿水青山”向“金山银山”的转化，需要从生态资源保护与挖掘、制度环境优化、多元主体参与等方面着手实现生态产品价值。
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摘要
建立健全自然资源资产权利体系,是开展自然资源统一确权登记,推进自然资源资产价值核算和编制自然资源资产负债表的基础和前提。基于委托代理理论,按照“制度安排与市场建设欠佳——委托代理与资源监管低效——权能分解与委托代理耦合——三权分置设计”的逻辑思路,试图建构具有中国特色的新时代自然资源资产产权体系。研究发现：自然资源资产产权制度安排失灵,产权市场建设滞后,委托代理机制弱化以及资源监管失调等因素,是自然资源有效利用的主要障碍。通过对自然资源资产产权的权能分解与管理机制耦合,建立自然资源资产“三权分置”的产权体系,有利于明晰自然资源资产的所有者、代理者和使用者之间权、责、利的关系。
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摘要
在界定生态产品价值实现内涵的基础上,提出了生态产品价值实现的目标与典型模式。①从自然资本的折旧性,提出了生态产品价值实现“保值”目标,典型模式包括生态补偿制度、转移支付制度、损害赔偿制度。②从自然资本的发展性,提出了生态产品价值实现“转化”目标,典型模式包括物质产品交易、生态权益交易、资源产权流转、资源配额交易、生态产品融资。③从自然资本的增殖性,提出了生态产品价值实现“增值”目标,典型模式包括生态载体溢价、生态产业开发、资源整体配置。最后,结合生态产品的物理学和经济学属性分析生态产品价值实现面临的瓶颈并提出了相应对策。
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摘要
山水林田湖草生命共同体是对人与自然和谐统一关系的新认知，是生态文明理论的重要组成部分。以建立一个山水林田湖草生命共同体的研究范式为目的，系统剖析了山水林田湖草生命共同体理论与应用在基础探索、快速发展和多元繁荣三个阶段的研究重点与特征；再次审视了山水林田湖草生命共同体的内涵、阐明了概念新认知、基本特征、人与生命共同体关系；最后提出面向山水林田湖草生命共同体的“问题—目标—时空策略—目的”的实施路径，及构建以自然资源监测监管体系、自然资源资产产权体系、国土空间规划体系、国土空间用途管制体系、国土空间生态修复体系、法律法规体系等为主的制度体系，进而提升其科学性和实用性，为构建国土空间治理体系及治理能力现代化提供决策支撑。
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本文引用 [1] 摘要

The "Life Community of Mountains, Rivers, Forests, Fields, Lakes and Grasses" is a new understanding of the harmonious and unified relationship between human and nature, and an integral part of the theory of ecological civilization. Aiming for the research paradigm of the "Life Community of Mountains, Rivers, Forests, Fields, Lakes and Grasses", the research focuses and characteristics of the theory and application of this "Life Community" are analyzed systematically in three stages, namely fundamental study, rapid development, and diversified prosperity. The connotation of the Life Community of Mountains, Rivers, Forests, Fields, Lakes and Grasses is re-examined, and the new conceptual understanding, basic characteristics, and the relationship between human and the Life Community are clarified. In the end, the "problem-goal-spatiotemporal strategy-purpose" path of implementation of the life community is pointed out; and an institutional system is built with emphases on monitoring and supervision of the natural resources, property rights of natural resources assets, planning of the territory, management of use of the territory, ecological restoration of the territory, and the relevant laws and regulations. In this way, the path makes the life community more scientific and practicable, thus supporting the decision-making for the territorial space governance and the modernization of the governance capabilities.
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摘要
【目的】地方经验上升为国家政策是中国公共政策研究的重要议题，现有研究主要关注经济政策与社会政策的上升与扩散，缺乏对多重属性政策创新扩散完整过程的考察。【方法】基于政策创新扩散视角，聚焦兼具经济社会双重政策属性的生态产品价值实现政策，尝试构建此类政策创新扩散的分析框架，深入考察中国首个生态产品价值实现机制试点城市浙江丽水地方经验创新扩散的完整过程，以厘清生态产品价值实现地方经验上升为国家政策的动态机制。【结果】研究发现：①经济社会双重属性的存在为生态产品价值实现政策的创新扩散营造合规空间，从而在中央与地方的双向推动下呈现特殊创新扩散机理。②生态产品价值实现地方创新受经济社会发展需求、政策企业家、自然资源禀赋的内部推动及政策网络中纵向环境与横向经验的外部形塑。③生态产品价值实现地方经验的上升表现为螺旋上升机制，正式科层制度与半结构化制度捷径是内嵌于这一机制的两大核心架构。【结论】基于此，在未来生态产品价值实现地方经验的创新扩散中应充分发挥政策企业家作用，因地制宜把握并创造政策网络中横向、纵向交流机会，并争取正式科层制的支撑，从而实现降低改革成本，推动生态文明建设的目标。
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[Objective] The transformation of local experiences into national policies is an important topic in China’s public policy research. The existing research mainly focuses on the transformation and diffusion of economic and social policies, and lacks the investigation of the whole process of multi-attribute policy innovation and diffusion. [Methods] From the perspective of policy innovation and diffusion, this study focused on the ecological product value realization policy with dual economic and social policy attributes, built an analytical framework for such policy innovation and diffusion, and conducted an in-depth investigation on the complete process of policy innovation and diffusion of ecological product value realization in Lishui City of Zhejiang Province, as China’s first pilot city of ecological product value realization. [Results] The results show that: (1) The existence of dual economic and social attributes created a compliance space for the innovation and diffusion of policies of ecological product value realization, thus presenting a special innovation and diffusion mechanism under the two-way promotion of the central and local governments. (2) The local innovation of ecological product value realization was shaped by the internal driving factors of the needs for economic and social development, policy entrepreneurs, as well as natural resources endowment, and the external influence of vertical environment and horizontal experience in the policy network. (3) The transformation of ecological product value realization policy showed a spiral rising mechanism. The formal bureaucratic system and the semi-structured system shortcut were the two core structures embedded in this mechanism. [Conclusion] Based on this, the role of policy entrepreneurs in the innovation and diffusion of local experience in realizing the value of ecological products in the future must be valued. Local governments should seize and create opportunities for communication horizontally and vertically in the policy network according to local conditions, and strive for seeking the support of formal bureaucracy, in order to achieve the goal of reducing reform costs and promoting the construction of ecological civilization.
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https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20230913
摘要
如何构建灵活且富有弹性的自然资源产权体系及与之匹配的治理模式，以回应新时期自然资源管理面临的现实挑战，现有研究并未形成共识。针对不同情景，结合实践案例，本文提出创新治理模式探索的理论基础与方法论，以推动建立弹性、灵活的治理体系，服务于差异化、适应性的系统资源治理需求；梳理了自然资源系统治理面临的制度约束与实践挑战，从“资源系统—资源服务”的视角出发解构自然资源产权体系，并构建系统治理的理论分析框架；在此基础上，通过草地配额流转、跨区域综合治理、生态产品价值转换机制等案例，探索面向不同实践场景、基于自然资源资产属性与生态要素的适应性治理模式，并针对可能面对的制度与管理约束，提出相关建议。
[YU L, LIU Y. Institutional innovations towards integrated natural resources management. Journal of Natural Resources, 2023, 38(9): 2386-2402.]
https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20230913
本文引用 [1] 摘要

Over the last few decades, market demand has arisen for natural resources, along with conflicts over resource property rights, creating a need for institutional innovation for resource property rights and more flexible ways of governance. Nonetheless, there is yet no consensus on how to create such a flexible natural resources property rights system that aligns with appropriate governance models. An integrated system of property rights for natural resources is crucial to establish an institutional basis for the integrated protection and flexible governance of natural resources, such as mountains, rivers, forests, farmland, lakes, rangelands, and deserts. Through a theoretical analysis and case studies, this paper examines the existing theoretical puzzles and practical challenges in managing natural resources and the reasons behind. We suggest that natural resources vary considerably and in the meantime are interdependent and interconnected, and integrated natural resource management should consider the entirety of the ecosystem, the complexity and dynamic of the social-ecological system, and the uncertainty of resource issues. Therefore, we develop a framework for natural resource management that decouples property rights from the "Resource System-Resource Service" perspective, allowing property rights innovations to fit with ecological characteristics and local-specific social-economic circumstances. Moreover, the framework concentrates on matching both property rights and governance structures. To illustrate, we examine three practical cases, including self-organized grazing quota governance in pastoral areas, trans-provincial water resource management, and market-based systematic natural resource management in forestry areas. These cases demonstrated that the framework provides a theoretical forum for innovation of natural resource property rights and governance structures for governing various types of resources. It allows for flexible responses to resource variations and dynamics, while serving practical needs and encouraging governance innovation in diverse settings.
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https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20220101
摘要
自然资源在国家发展中扮演着重要角色。十九大以来,党和国家对自然资源管理保持高度重视,我国自然资源管理的体制、制度以及理念方法不断变革创新,逐步形成了较为符合我国国情的管理体系和模式。然而,管理实践中仍然存在诸多不足和矛盾。从我国自然资源管理体制和制度建设的现状着手,从管理对象、管理主体和管理保障三个方面,阐明自然资源管理体制和制度建设的发展困因,总结凝练当前制约管理实践发展的突出现实问题,并从构建国家安全视角下的多维自然资源管理体系和建立健全自然资源管理制度体系两个方面,为我国自然资源管理体制改革和制度建设的未来发展提供思考和建议,这将有助于我国可持续发展和生态文明建设的更进一步推进。
[SONG M L, CUI L B, ZHOU Y X. Management system and institution of natural resources in China: Status, problems and prospects. Journal of Natural Resources, 2022, 37(1): 1-16.]
https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20220101
本文引用 [1] 摘要

Natural resources play an important role in a country's development. Since the 19th National Congress of the Communist Party of China (CPC) in 2017, China has attached great importance to the management of natural resources. China's natural resource management systems, institutions, concepts and methods have been constantly reformed and innovated, and management systems and models that are more suitable to China's national conditions have been gradually formed, with remarkable results. However, there are still many inadequacies and contradictions in management practice. Starting from current situations of China's natural resources management system and institutional construction, this paper expounds the difficulties in developing natural resources management system and institutional construction from three aspects: management object, management subject, and management guarantee; summarizes prominent practical problems that restrict the development of management practice at present; and finally provides thinking and suggestions for China's natural resource management system reform and institutional construction in the future from two aspects: constructing the multi-dimensional natural resource management system and perfecting the natural resource management system under the perspective of national security. This will help further promote China's sustainable development and ecological civilization construction in the future.
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人民网. “十三五”期间丽水生态环境提标屡创连冠记录, http://zj.people.com.cn/n2/2020/1127/c186806-34441287.html2020-11-27.
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https://history.sohu.com/a/167601459_765913
[Sohu. Lishui municipal commission for discipline inspection reported 13 cases of corruption in the field of poverty alleviation, How about yours? https://history.sohu.com/a/167601459_7659132017-08-27.]
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姜闻远, 陈海嵩. 中国自然资源督察体系完善的规范路径. 自然资源学报, 2022, 37(12): 3073-3087.
https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20221204
摘要
建立自然资源督察制度是中国生态文明体制改革的重要举措，然而这一制度在运行中面临督察力量分散、与生态环境保护督察存在重叠、督察问责成效受限等现实困境。研究表明：资源与生态领域相关部门职责不清、不同资源管理模式的内在矛盾和督察规范依据的缺失，共同导致了上述困境。从健全督察机制的角度看，不仅需要整合分散的督察队伍，还应构建“中央—省”两级督察体系；从督察职责界定的角度看，应基于主管部门承担的“执行—监督”职责，由自然资源督察承担自然资源、空间规划及用途管制的督察职责；从督察法治化的角度看，需要制定《自然资源督察工作规定》并引入党政同督机制，为督察各环节提供规范依据，提升督察问责的层级和威慑效力。
[JIANG W Y, CHEN H S. On the normative path of perfecting natural resources supervision system in China. Journal of Natural Resources, 2022, 37(12): 3073-3087.]
本文引用 [1]
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陈倩茹, 吴曼玉, 谢花林. 湿地资源生态产品价值实现: 基本逻辑、核心机制与模式. 自然资源学报, 2023, 38(10): 2490-2503.
https://doi.org/10.31497/zrzyxb.20231005
摘要
在梳理湿地资源生态产品价值实现的基本逻辑及其内在关联基础上，提出湿地资源生态产品价值实现的关键要件与核心机制。结合国内外实践等将湿地资源生态产品价值实现模式分为4大类11小类，其中湿地保护补偿模式包括湿地生态补偿、湿地转移支付、湿地损害赔偿、湿地信用交易，湿地产业开发模式包括物质产品交易、湿地产业经营和湿地特许经营，湿地权益交易模式包括资源权益流转和湿地碳汇交易，湿地权益融资模式包括湿地权益金融和湿地权益投融资。湿地资源生态产品形态丰富、价值实现周期长、资金需求量大，应以多要素供给机制保障湿地资源要素供给，以多主体参与机制激励湿地资源组合运营，以多业态融合机制促进湿地资源价值循环。
[CHEN Q R, WU M Y, XIE H L. Value realization of ecological products of wetland resources: Basic logic, core mechanism and mode. Journal of Natural Resources, 2023, 38(10): 2490-2503.]
本文引用 [1]

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国家社会科学基金重大项目(23&ZD141)
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