新时期中国粮食供需平衡态势及粮食安全观的重构
谢高地1,2, 成升魁1, 肖玉1, 鲁春霞1, 刘晓洁1, 徐洁1,2
1. 中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101
2. 中国科学院大学资源与环境学院,北京 100049

第一作者简介:谢高地(1962- ),男,甘肃省西和县人,研究员,主要从事资源生态研究。E-mail:xiegd@igsnrr.ac.cn

摘要

粮食安全是保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。新时期(2015—2050年)我国国内农业资源开发潜力已接近极限,中国粮食安全的总体思路正在面临重构。粮食安全在个人层面是营养安全,在国家层面是国家粮食的可获得能力,国家粮食可获得能力包括粮食生产能力和粮食进口能力,论文从个人营养安全和国家粮食可获得能力视角,对新时期我国粮食供需平衡进行分析,结果表明,在维持现有粮食生产能力的情况下,我国粮食安全保障程度为110.88%~117.49%,粮食具有保障平衡的基本能力,口粮安全保障程度为158.57%~168.02%,口粮具有保障充分平衡的能力,而饲料粮的保障程度只有79.41%~84.15%,保障程度不足。这一有所宽裕的粮食供需平衡态势为允许小幅度市场波动来实现粮食供需动态平衡提供了弹性空间,也为国家粮食政策调整提供了契机和条件。为建立我国新时期粮食安全保障体系,确保粮食供求基本平衡,建议:1)在资源端建立基本农田制度,维持粮食可持续生产能力;2)在生产端逐步发展经营规模较大的专业化粮食生产实体;3)在流通环节充分利用现代网络技术和电子商务模式,培育全国性和区域性现代粮食市场体系,融入国际市场,确保国家粮食安全的有效供应;4)在储备环节完善粮食储备体系,调整粮食储备的结构和规模。

关键词: 新时期; 粮食安全; 粮食安全战略; 饲料粮; 口粮
中图分类号:F326.11 文献标志码:A 文章编号:1000-3037(2017)06-0895-09
The Balance between Grain Supply and Demand and the Reconstruction of China’s Food Security Strategy in the New Period
XIE Gao-di1,2, CHENG Sheng-kui1, XIAO Yu1, LU Chun-xia1, LIU Xiao-jie1, XU Jie1,2
1. Institute of Geographical Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
2. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China
Abstract

Food security ensures anybody can get enough food for survival and health at any time. During 2015-2050, the potential of domestic agricultural resources is close to the limit, and the overall plan of China’s food security need change. Food security means nutrition security at the individual level and the food availability, including food production and food imports, at the national level. The paper analyzed the balance between grain supply and demand during 2015-2050 in context of personal nutrition security and national food availability in China. The results of analysis showed that, in case of maintaining the existing grain production capacity, the total grain security degree is 110.88%-117.49%, the food grain security degree reaches 158.57%-168.02%, and the feed grain security degree is 79.41%-84.15%. This situation provides a tolerance space to achieve dynamic equilibrium of supply and demand of grain in grain market, also an opportunity for national food policy adjustment. In order to establish food security system in the new period to ensure the general balance of supply and demand of grain in China, the paper suggests: 1) to make regulations of basic farmland to maintain sustainable grain production capacity at the resources side; 2) to gradually develop larger professional grain production entities at the production side; 3) to make full use of modern network technology and electronic business model to develop modern national and regional as well as international market system of grain; and 4) to adjust the structure and size of grain reserves.

Keyword: new period; food security; food security strategy; feed; grain for foods

粮食安全的目标是保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。粮食安全是从全球到国家再到家庭及个人的多层面问题, 在全球层面, 需要保障全球粮食可获得能力; 在国家层面, 需要保障国家粮食可获得能力; 在家庭及个人层面, 需要保障家庭和个人粮食可获得能力; 在个人层面, 需要保障个人的营养安全[1, 2]。可见, 粮食安全在个人层次就是营养安全, 在国家层面就是国家粮食的可获得能力, 国家粮食可获得能力包括粮食生产能力和粮食进口能力。

一直以来, 中国走的是一条依靠国内资源满足国内粮食需求的道路。原因主要为:1)人口众多, 粮食饥荒的历史记忆深刻, 粮食供给依赖于国际市场在粮食安全、经济安全和政治安全方面都有风险; 2)中国经济实力长期薄弱, 外汇储备有限; 3)中国粮食生产能力长期处于满足不了国内需求的状态, 提高农业综合生产能力是中国经济社会发展中的重大问题; 4)中国粮食贸易方面的大国效应非常明显, 一旦增加相当于国内需求1%~2%的粮食, 都会引起国际市场的巨大波动; 5)粮食禁运有成为重要制裁手段的可能。

目前, 我国粮食安全存在五大问题, 构建新时期粮食安全战略势在必行。一是我国粮食供给正在呈现出总产量多、进口量多、库存量多、浪费多和补贴多的五多现象; 二是我国居民膳食结构、食物供给途径已发生巨大变化, 供给端和需求端已发生错位; 三是我国粮食生产正面临巨大资源环境压力和经济社会风险; 四是国内粮食生产成本普遍高于国际市场, 例如, 我国稻谷、小麦、玉米、大豆和棉花5种大宗农产品的生产成本已经全面高于美国、欧盟、巴西等主产国。例如, 水稻单位面积成本比美国高1 375.5元/hm2; 玉米成本比美国高4 821元/hm2; 小麦成本比美国高8 944.5元/hm2。原因一是在于农业生产依赖于土地、水资源等, 相比世界平均水平, 我国人均耕地面积、人均水资源短缺, 粮食生产规模偏小; 二是在于为保证农民种粮收益, 我国实行了粮食最低收购价等一系列种粮保护政策, 使得国内粮食价格明显高于国际市场价格[3, 4, 5, 6]

在国内农业资源开发潜力已接近极限的前提之下, 中国粮食安全的总体思路正在面临重构。目前来看, 我们正在进入一个粮食供需多元化的新时期(2015— 2050年), 在该阶段, 预计城市化和互联网技术快速扩散的背景会驱动我国粮食供需出现如下特征:食物需求更加营养化和多样化, 食物流通快速化和食物供给渠道多元化, 在这样的新形势和新环境下重构我国粮食安全战略, 对于确保我国未来可持续生存与发展具有重要意义。本文主要分析新时期我国粮食安全面临的挑战, 判断新时期粮食供需平衡的态势, 对粮食安全战略重构提出建议。

1 新时期粮食安全面临的新形势与挑战
1.1 消费侧需求发生重大变化

新时期我国经济将保持中速发展, 城市化进程仍然会不断推进。目前, 我国城市化率达到57%, 意味着超过一半的人口已经生活在城市, 预计到2030年, 城市化率将达到68%[7]表1)。与此同时, 城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入大幅增加, 居民的生活水平不断提高, 膳食结构也将不断发生变化, 谷物的直接消费总量会呈现下降趋势, 肉禽蛋类消费呈现持续增长的趋势。居民膳食结构的改变和对动物性产品需求的不断增加, 会刺激饲料粮的持续增加。随着我国老龄人口规模的扩大, 对粮食的需求也会产生影响。诸多因素的变化都意味着新时期粮食的需求结构会发生巨大的变化。

表1 中国总人口数量的预测 Table 1 Prediction of China’ s population
1.2 生产侧供给能力有限, 分散化与高成本并存

我国农产品生产的主要模式仍然是一家一户的小农生产, 每户的土地规模十分有限, 这导致了单位农产品的价格一方面远远高出国际市场水平, 另一方面导致种粮农民无法通过粮食种植获得规模效益, 达到预期的收入维持生计。

1.3 国内粮食市场体系复杂化, 有效供应只能依靠市场机制

一端是千家万户构成的小规模分散化粮食生产者, 一端是千家万户构成的消费者, 城市化过程中, 人口不断由农村迁徙到城市, 从农田到餐桌的距离越来越远, 大都市的形成要求短时间内大量农产品的供给, 这种复杂的供给、流通、消费网络, 只有通过市场机制才能发挥调控作用。

1.4 全球化背景与国际粮食市场的接轨与融合

信息网络的高度发达, 运输能力和速度的不断提高, 各国资源禀赋和比较优势的存在, 导致全球彼此依赖形成了国际粮食市场, 相对而言, 中国已经逐渐演变成为一个世界其他农产品生产剩余大国销售农产品的目标市场, 中国是一个巨大的潜在的农产品消费国, 关键是能否保持购买能力。

2 新时期粮食供需平衡态势分析

对新时期(2015— 2050年)我国粮食供给与需求平衡态势分析表明, 粮食具有保障平衡的基本能力, 口粮具有保障充分平衡的能力, 只有饲料粮的保障程度不足。这一有所宽裕的粮食供需平衡态势为允许小幅度市场波动来实现粮食供需动态平衡提供了弹性空间, 也为国家粮食政策调整提供了契机和条件。

2.1 基于基本营养需求的粮食需求分析

依据《中国食物与营养发展纲要(2014— 2020年)》, 人均口粮摄入量135 kg, 肉类、蛋类、奶类、水产品分别为29、16、36、18 kg, 考虑到不可食部分和中间及消费环节损耗, 按当前产品耗粮率计, 对应基本营养需求的人均粮食需求量为384.4 kg。随着未来养殖业规模化程度的提高, 单位肉、蛋、奶、水产品的耗粮还会有所增加, 对应基本营养需求的人均粮食需求量将相应提高[8]

表2 基于营养需求的人均粮食需求参数 Table 2 Parameters of food demand per capita based on nutritional requirements

基于营养需求的人均粮食需求中, 口粮为147.6 kg/人, 占38.4%, 与肉类、蛋类、奶类和水产品需求相对应的饲料粮为236.4 kg/人, 占61.6%(表2)。2015年, 我国粮食需求总量为5.29× 108t, 其中口粮需求2.03× 108t, 饲料粮需求3.26× 108t; 到2030年人口达到峰值期间, 粮食需求总量为5.6× 108t, 其中口粮需求2.15× 108t, 饲料粮需求3.45× 108t, 此后粮食需求会逐渐下降, 到2050年粮食需求总量为5.35× 108t, 其中口粮需求2.06× 108t, 饲料粮需求3.30× 108t(表3)。

表3 中国粮食需求保障程度 Table 3 The balance between demand and supply of grain in China
2.2 基于生产能力的粮食供给能力分析

我国目前的粮食生产能力为6.21× 108t, 其中, 谷物5.72× 108t, 占92.1%, 豆类和薯类合计0.49× 108t, 占7.9%。在谷物中, 小麦生产能力为1.3× 108t, 占20.95%, 水稻2.08× 108t, 占33.51%, 小麦和水稻主要用于口粮, 玉米为2.25× 108t, 占36.14%, 主要用于饲料粮。根据目前的播种面积、单位面积产量来看, 目前的产量是我国目前所能达到的较大粮食生产潜力, 未来不可能再有显著增长(表4)。

表4 目前中国的粮食生产能力(2015年) Table 4 China’ s grain production capacity in 2015
2.3 粮食需求与供给平衡分析

从粮食总体来看, 当前我国粮食需求量为5.29× 108t, 供给量为6.21× 108t, 供给比需求多出0.92× 108t, 粮食保障程度达到117.49%。到2030年人口高峰期, 粮食需求量为5.60× 108t, 粮食供给能力保持现有水平, 供给量比需求量多出0.61× 108t, 粮食保障程度达到110.88%; 到2050年, 粮食需求量会逐渐降低到5.35× 108t, 粮食安全保障程度为115.97%(表3)。这些数据说明在未来30多年中, 只要我们维持现有粮食生产能力, 就可以依靠我国自己的资源和农业生产能力实现粮食安全, 并且有10%以上的粮食安全冗余。10%~17%的粮食安全冗余为我国粮食生产、消费、流通环节的政策调整以及生态环境修复提供了空间和余地。

从口粮来看, 当前我国口粮需求量为2.03× 108t, 供给量为3.41× 108t, 供给比需求多出1.38× 108t, 口粮保障程度达到168.02%。到2030年人口高峰期, 口粮需求量为2.15× 108t, 口粮供给能力保持现有水平, 供给量比需求量多出1.26× 108t, 口粮保障程度达到158.57%; 到2050年, 口粮需求量为2.06× 108t, 粮食安全保障程度为165.85%(表3)。这些数据说明在未来30多年中, 只要我们维持现有小麦、水稻生产能力, 就可以依靠我国自己的资源和农业生产能力实现口粮安全, 并且有50%以上的口粮安全冗余。50%以上的口粮安全冗余为我国口粮(小麦、水稻)生产、消费、流通环节的政策调整以及生态环境修复提供了很大的空间和余地。

从饲料粮来看, 当前我国饲料粮需求量为3.26× 108t, 供给量为2.74× 108t, 供给比需求少0.52× 108t, 饲料粮保障程度为84.15%。到2030年人口高峰期, 饲料粮需求量为3.45× 108t, 饲料粮供给能力保持现有水平, 供给量比需求量少0.71× 108t, 饲料粮保障程度仅为79.42%; 到2050年, 饲料粮需求量会逐渐降低到3.30× 108t, 饲料粮安全保障程度为83.06%(表3)。这些数据说明在未来30多年中, 只要是维持现有粮食生产格局和生产能力, 我们基本无法依靠我国自己的资源和农业生产能力实现饲料粮安全, 并且有20%左右的饲料粮安全赤字。20%左右的饲料粮安全赤字为我国饲料粮安全和畜产品生产带来了较大的安全压力。

2.4 粮食储备体系的作用

建立国家粮食储备制度, 是国际上通用的保障粮食安全的制度建设。我国建立专项粮食储备制度已有多年, 建造了一批现代化储备库, 建立起垂直管理体系, 并且已发挥出重要作用。从需求来看, 2015年, 国家粮食储备库存量应该为0.95× 108t, 到2030年, 国家粮食储备库存量应该为1.01× 108t, 到2050年, 国家粮食储备库存量应该为0.96× 108t(表5), 但我国实际粮食库存量较大, 2015年我国玉米、小麦与水稻三大主粮的期末库存为2.5× 108t, 远超联合国粮农组织规定的17%~18%的安全水平[9]。形成粮食库存量越来越大, 国家用于粮食生产、储存和进口的财政补贴负担愈益加重的原因主要是由于我国粮食价格普遍高于国际市场, 一方面政府通过各种补贴保护数以亿计的农民种粮积极性, 另一方面又通过大量补贴储粮机构以高于市场价格的保护价收购农民的粮食, 价格倒挂的因素导致这些贮存的粮食一直长期积压。

表5 中国库存粮食需求 Table 5 The inventory demand for grain in China
2.5 粮食进口的作用

目前, 我国人均粮食净进口为87.27 kg, 占人均粮食需求的22.70%(表6), 这说明我国粮食消费中, 有1/5以上依赖国际市场, 这一依赖程度比我们平时预期的高, 主要原因是我国粮食种植结构中, 饲料粮不足, 大豆作为饲料蛋白的主要来源, 进口量逐年快速增加, 2015年, 我国大豆净进口达到8 169× 104t, 人均进口大豆达到59.41 kg(表6), 这说明尽管我国谷物尤其是口粮的进口依存度非常低, 但维持畜产品生产的饲料粮来源已经高度依赖于国际市场。

表6 中国粮食进口状况(2015年) Table 6 China’ s grain imports in 2015
3 保障粮食安全的对策

人均拥有森林0.1 hm2、草地0.3 hm2和耕地0.1 hm2, 人均饲养1头猪、0.001头奶牛, 这构成我国当下以及未来的一个基本农业资源-生产模式。长期以来我国用占世界10%的耕地养活了占世界22%的人口, 依靠自己的力量实现粮食基本自给, 可以说这是对整个世界的一个卓越贡献和巨大成就。未来, 面对人均耕地较少这一基本国情和粮食需求多样化这一基本现实, 高度重视保护和提高粮食综合生产能力, 建立稳定的商品粮生产基地, 建立符合中国国情和市场经济要求的粮食安全体系, 确保粮食供求基本平衡, 既是我国解决粮食安全问题的基本方针, 也是实现粮食安全的总的目标。对于新时期我国粮食安全观点重构, 我国学者提出了不同对策, 概括起来有农学派、经济学派和资源环境学派。农学派主张充分利用现有农业资源, 采取集约农业的模式以继续实现粮食超高产, 国家对农业继续实行政策倾斜[10, 11, 12]; 经济学派主张放开粮价, 逐步减少粮食补贴, 充分利用国际市场[2, 13, 14]; 资源环境学派主张适度减少播种面积, 降低化肥、农药、灌溉投入, 藏粮于地[15, 16, 17, 18]。我们认为, 要从根本上解决我国粮食安全问题, 确保粮食供求基本平衡, 必须从中国国情、经济发展情况以及粮食安全特性等出发建立新的粮食安全保障体系:1)在资源端建立基本农田制度, 维持粮食可持续生产能力; 2)在生产端逐步发展经营规模较大的专业化粮食生产实体; 3)充分利用现代网络技术和电子商务模式, 培育全国性和区域性现代粮食市场体系, 融入国际市场, 确保国家粮食安全的有效供应; 4)完善粮食储备体系, 调整粮食储备的结构和规模。

3.1 在资源端建立基本农田制度, 维持粮食可持续生产能力

在科学技术没有根本性突破之前, 耕地依然是粮源之基, 保证足够的粮食面积、稳定提高耕地的粮食生产能力, 应该成为确保国家粮食安全的根本。因此要:1)完善严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度。完善基本农田保护制度, 划定永久基本农田红线, 按照面积不减少、质量不下降、用途不改变的要求, 将基本农田落地到户, 实行严格保护, 加强耕地质量等级评定与监测, 强化耕地质量保护与提升建设。2)布局建设7个国家层面限制开发的农产品主产区。按照国家主体功能区规划, 从确保国家粮食安全和食物安全的大局出发, 充分发挥各地区比较优势, 建设以“ 七区二十三带” 为主体的农业战略格局。构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体, 以基本农田为基础, 以其他农业地区为重要组成的农业战略格局。东北平原农产品主产区, 要建设优质水稻、专用玉米、大豆和畜产品产业带; 黄淮海平原农产品主产区, 要建设优质专用小麦、优质棉花、专用玉米、大豆和畜产品产业带; 长江流域农产品主产区, 要建设优质水稻、优质专用小麦、优质棉花、油菜、畜产品和水产品产业带; 汾渭平原农产品主产区, 要建设优质专用小麦和专用玉米产业带; 河套灌区农产品主产区, 要建设优质专用小麦产业带; 华南农产品主产区, 要建设优质水稻、甘蔗和水产品产业带; 甘肃新疆农产品主产区, 要建设优质专用小麦和优质棉花产业带。

3.2 在生产端逐步发展经营规模较大的专业化粮食生产实体

在广大农村地区, 耕地的所有权、承包权和经营权分置的产权制度已经建立, 这为土地流转和具有一定经营规模的专业化粮食生产实体的发展奠定了制度基础和创造了条件。可以预期, 在市场需求的引领下, 一家一户小规模粮食生产实体和不同规模专业化粮食生产实体都会逐渐发展起来。重要的是国家可能需要对粮食主产区实行优惠政策, 对粮食主产区和主产区的村集体、农户、专业化粮食生产主体加强保护和扶持力度, 切实提高这些利益相关者的生产积极性。此外, 国家需要在粮食主产区投入建设现代化商品粮基地, 形成新的稳定的粮食生产能力和商品粮供应基地。

3.3 充分利用现代网络、电子商务等新技术和新模式, 培育全国性和区域性现代粮食市场体系, 确保国家粮食安全的有效供应

充分利用现代网络、电子商务等新技术、新模式, 充分发挥粮食市场机制配置粮食资源的基础作用, 能够高效、灵活、低成本地保证粮食供应。因此, 必须建立以国家批发市场为龙头、区域批发市场为骨干、众多分布在全国城乡的集贸市场为基础、粮食期货市场为先导的、完整的粮食市场体系, 确保国家粮食安全的有效供应。

3.4 完善粮食储备体系, 调整粮食储备的结构和规模

建立国家粮食储备制度, 是国际上通用的保障粮食安全的制度建设。我国是人多、地少的大国, 需要进一步健全粮食储备制度。我国建立专项粮食储备制度已有多年, 建造了一批现代化储备库, 建立起垂直管理体系, 并且已发挥出重要作用。然而, 客观而言, 我国粮食储备制度在体制和机制方面还存在不尽如人意的地方, 成本还比较高, 宏观调控作用还不够大, 因此对国家粮食储备制度, 特别是储备规模, 必须进行改革调整, 引入竞争机制, 逐步健全和完善, 努力实现管理规范化、规模适度化、结构合理化、轮换制度化、成本低廉化。

The authors have declared that no competing interests exist.

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