新时期我国经济将保持中速发展, 城市化进程仍然会不断推进。目前, 我国城市化率达到57%, 意味着超过一半的人口已经生活在城市, 预计到2030年, 城市化率将达到68%^[7]（表1）。与此同时, 城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入大幅增加, 居民的生活水平不断提高, 膳食结构也将不断发生变化, 谷物的直接消费总量会呈现下降趋势, 肉禽蛋类消费呈现持续增长的趋势。居民膳食结构的改变和对动物性产品需求的不断增加, 会刺激饲料粮的持续增加。随着我国老龄人口规模的扩大, 对粮食的需求也会产生影响。诸多因素的变化都意味着新时期粮食的需求结构会发生巨大的变化。

表1

Table 1

表1(Table 1)

表1 中国总人口数量的预测 Table 1 Prediction of China’ s population 年份 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 人口/108人 13.75 14.32 14.52 14.57 14.54 14.44 14.25 13.93 城市化率/% 55 60 65 68 71 73 75 76

表1 中国总人口数量的预测 Table 1 Prediction of China’ s population

我国农产品生产的主要模式仍然是一家一户的小农生产, 每户的土地规模十分有限, 这导致了单位农产品的价格一方面远远高出国际市场水平, 另一方面导致种粮农民无法通过粮食种植获得规模效益, 达到预期的收入维持生计。

一端是千家万户构成的小规模分散化粮食生产者, 一端是千家万户构成的消费者, 城市化过程中, 人口不断由农村迁徙到城市, 从农田到餐桌的距离越来越远, 大都市的形成要求短时间内大量农产品的供给, 这种复杂的供给、流通、消费网络, 只有通过市场机制才能发挥调控作用。

信息网络的高度发达, 运输能力和速度的不断提高, 各国资源禀赋和比较优势的存在, 导致全球彼此依赖形成了国际粮食市场, 相对而言, 中国已经逐渐演变成为一个世界其他农产品生产剩余大国销售农产品的目标市场, 中国是一个巨大的潜在的农产品消费国, 关键是能否保持购买能力。

依据《中国食物与营养发展纲要（2014— 2020年）》, 人均口粮摄入量135 kg, 肉类、蛋类、奶类、水产品分别为29、16、36、18 kg, 考虑到不可食部分和中间及消费环节损耗, 按当前产品耗粮率计, 对应基本营养需求的人均粮食需求量为384.4 kg。随着未来养殖业规模化程度的提高, 单位肉、蛋、奶、水产品的耗粮还会有所增加, 对应基本营养需求的人均粮食需求量将相应提高^[8]。

表2

Table 2

表2(Table 2)

表2 基于营养需求的人均粮食需求参数 Table 2 Parameters of food demand per capita based on nutritional requirements 人均摄入量/(kg/a) 可食部分比率/% 产品耗粮率/(kg/kg) 损耗率/% 粮食需求量/(kg/人) 粮食需求结构/% 口粮 135 93.8 1.0 2.5 147.6 38.40 肉类 29 65.9 2.54 15.0 131.5 34.00 蛋类 16 85.0 1.68 10.0 53.7 13.97 奶类 36 100.0 0.37 6.0 16.7 4.34 水产品 18 55.6 1.28 34.0 34.9 9.08 合计 384.4 100.00 注：①依据日本农林水产省2011年食物供需平衡表, 肉类、水产品、蛋类、奶类的可食部分比率分别为65.9%、55.6%、85%和100%; 2011年FAO发布的全球食物损耗与浪费报告公布的数据显示, 亚洲工业化国家（包括中国）肉类、水产品、奶类生产和流通环节的损耗分别为15%、34%、6%, 谷物最低损耗为2.5%, 蛋类生产加工损耗率依据《中国养殖业可持续发展战略研究》为10%。②依据2014年《全国农产品成本收益年鉴》, 2013年中等养殖规模猪肉、鸡肉单位产品耗粮数量分别为2.70、2.03, 牛、羊散养单位产品耗粮数量分别为1.51、2.13, 参考中国工程院重大咨询项目《中国养殖业可持续发展战略研究》, 牛、羊规模化养殖单位产品耗粮数量均为4.51, 牛羊规模化养殖比重按33%计, 牛、羊综合单位单产品耗粮分别为2.50、2.92, 猪、牛、羊、禽按2013年产量结构64∶ 7.9∶ 4.8∶ 23.3计, 肉类加权单位产品耗粮为2.54。依据2014年《全国农产品成本收益年鉴》, 蛋类、奶类中等规模单位产品耗粮分别为1.68、0.37。据中国农业大学李德发研究团队测算, 水产品单位产品耗粮1.28。

表2 基于营养需求的人均粮食需求参数 Table 2 Parameters of food demand per capita based on nutritional requirements

基于营养需求的人均粮食需求中, 口粮为147.6 kg/人, 占38.4%, 与肉类、蛋类、奶类和水产品需求相对应的饲料粮为236.4 kg/人, 占61.6%（表2）。2015年, 我国粮食需求总量为5.29× 10⁸t, 其中口粮需求2.03× 10⁸t, 饲料粮需求3.26× 10⁸t; 到2030年人口达到峰值期间, 粮食需求总量为5.6× 10⁸t, 其中口粮需求2.15× 10⁸t, 饲料粮需求3.45× 10⁸t, 此后粮食需求会逐渐下降, 到2050年粮食需求总量为5.35× 10⁸t, 其中口粮需求2.06× 10⁸t, 饲料粮需求3.30× 10⁸t（表3）。

表3

Table 3

表3(Table 3)

表3 中国粮食需求保障程度 Table 3 The balance between demand and supply of grain in China 2015年 2020年 2025年 2030年 2035年 2040年 2045年 2050年 粮食需求量/108t 5.29 5.50 5.58 5.60 5.59 5.55 5.48 5.35 粮食保障程度/% 117.49 112.81 111.26 110.88 111.11 111.88 113.37 115.97 口粮需求量/108t 2.03 2.11 2.14 2.15 2.15 2.13 2.10 2.06 口粮保障程度/% 168.02 161.33 159.11 158.57 158.89 159.99 162.13 165.85 饲料粮需求/108t 3.26 3.39 3.44 3.45 3.44 3.42 3.37 3.30 饲料粮保障程/% 84.15 80.80 79.69 79.42 79.58 80.13 81.20 83.06 注：粮食供给能力按目前达到的生产能力计算, 为6.21× 108t; 口粮的供给能力按当前我国小麦和稻谷生产量计算, 为3.41× 108t; 饲料粮供给能力按目前我国玉米、豆类和薯类的生产量计算, 为2.74× 108t。

表3 中国粮食需求保障程度 Table 3 The balance between demand and supply of grain in China

我国目前的粮食生产能力为6.21× 10⁸t, 其中, 谷物5.72× 10⁸t, 占92.1%, 豆类和薯类合计0.49× 10⁸t, 占7.9%。在谷物中, 小麦生产能力为1.3× 10⁸t, 占20.95%, 水稻2.08× 10⁸t, 占33.51%, 小麦和水稻主要用于口粮, 玉米为2.25× 10⁸t, 占36.14%, 主要用于饲料粮。根据目前的播种面积、单位面积产量来看, 目前的产量是我国目前所能达到的较大粮食生产潜力, 未来不可能再有显著增长（表4）。

表4

Table 4

表4(Table 4)

表4 目前中国的粮食生产能力（2015年） Table 4 China’ s grain production capacity in 2015 播种面积 /104 hm2 单位面积产量 /(kg/hm2) 总产量 /104t 人均 /(kg/人) 构成 /% 谷物 9 564.89 5 982.9 57 225.3 416.18 92.09 小麦 2 414.13 5 392.7 13 018.7 94.68 20.95 水稻 3 021.32 6 892.5 20 824.5 151.45 33.51 玉米 3 811.66 5 891.9 22 458.0 163.33 36.14 豆类 885.16 1 794.0 1 588.0 11.55 2.56 薯类 884.00 3 767.1 3 330.1 24.22 5.36 合计 11 334.05 62 143.4 451.95 100.00

表4 目前中国的粮食生产能力（2015年） Table 4 China’ s grain production capacity in 2015

从粮食总体来看, 当前我国粮食需求量为5.29× 10⁸t, 供给量为6.21× 10⁸t, 供给比需求多出0.92× 10⁸t, 粮食保障程度达到117.49%。到2030年人口高峰期, 粮食需求量为5.60× 10⁸t, 粮食供给能力保持现有水平, 供给量比需求量多出0.61× 10⁸t, 粮食保障程度达到110.88%; 到2050年, 粮食需求量会逐渐降低到5.35× 10⁸t, 粮食安全保障程度为115.97%（表3）。这些数据说明在未来30多年中, 只要我们维持现有粮食生产能力, 就可以依靠我国自己的资源和农业生产能力实现粮食安全, 并且有10%以上的粮食安全冗余。10%~17%的粮食安全冗余为我国粮食生产、消费、流通环节的政策调整以及生态环境修复提供了空间和余地。

从口粮来看, 当前我国口粮需求量为2.03× 10⁸t, 供给量为3.41× 10⁸t, 供给比需求多出1.38× 10⁸t, 口粮保障程度达到168.02%。到2030年人口高峰期, 口粮需求量为2.15× 10⁸t, 口粮供给能力保持现有水平, 供给量比需求量多出1.26× 10⁸t, 口粮保障程度达到158.57%; 到2050年, 口粮需求量为2.06× 10⁸t, 粮食安全保障程度为165.85%（表3）。这些数据说明在未来30多年中, 只要我们维持现有小麦、水稻生产能力, 就可以依靠我国自己的资源和农业生产能力实现口粮安全, 并且有50%以上的口粮安全冗余。50%以上的口粮安全冗余为我国口粮（小麦、水稻）生产、消费、流通环节的政策调整以及生态环境修复提供了很大的空间和余地。

从饲料粮来看, 当前我国饲料粮需求量为3.26× 10⁸t, 供给量为2.74× 10⁸t, 供给比需求少0.52× 10⁸t, 饲料粮保障程度为84.15%。到2030年人口高峰期, 饲料粮需求量为3.45× 10⁸t, 饲料粮供给能力保持现有水平, 供给量比需求量少0.71× 10⁸t, 饲料粮保障程度仅为79.42%; 到2050年, 饲料粮需求量会逐渐降低到3.30× 10⁸t, 饲料粮安全保障程度为83.06%（表3）。这些数据说明在未来30多年中, 只要是维持现有粮食生产格局和生产能力, 我们基本无法依靠我国自己的资源和农业生产能力实现饲料粮安全, 并且有20%左右的饲料粮安全赤字。20%左右的饲料粮安全赤字为我国饲料粮安全和畜产品生产带来了较大的安全压力。

建立国家粮食储备制度, 是国际上通用的保障粮食安全的制度建设。我国建立专项粮食储备制度已有多年, 建造了一批现代化储备库, 建立起垂直管理体系, 并且已发挥出重要作用。从需求来看, 2015年, 国家粮食储备库存量应该为0.95× 10⁸t, 到2030年, 国家粮食储备库存量应该为1.01× 10⁸t, 到2050年, 国家粮食储备库存量应该为0.96× 10⁸t（表5）, 但我国实际粮食库存量较大, 2015年我国玉米、小麦与水稻三大主粮的期末库存为2.5× 10⁸t, 远超联合国粮农组织规定的17%~18%的安全水平^[9]。形成粮食库存量越来越大, 国家用于粮食生产、储存和进口的财政补贴负担愈益加重的原因主要是由于我国粮食价格普遍高于国际市场, 一方面政府通过各种补贴保护数以亿计的农民种粮积极性, 另一方面又通过大量补贴储粮机构以高于市场价格的保护价收购农民的粮食, 价格倒挂的因素导致这些贮存的粮食一直长期积压。

表5

Table 5

表5(Table 5)

表5 中国库存粮食需求 Table 5 The inventory demand for grain in China 2015年 2020年 2025年 2030年 2035年 2040年 2045年 2050年 粮食库存需求量/108t 0.95 0.99 1.00 1.01 1.01 1.00 0.99 0.96 口粮库存需求/108t 0.41 0.42 0.43 0.43 0.43 0.43 0.42 0.41 饲料粮库存需求/108t 0.49 0.51 0.52 0.52 0.52 0.51 0.51 0.49 注：粮食库存量按国际标准18%计算, 口粮库存标准按20%计算, 饲料粮库存标准按15%计算。

表5 中国库存粮食需求 Table 5 The inventory demand for grain in China

目前, 我国人均粮食净进口为87.27 kg, 占人均粮食需求的22.70%（表6）, 这说明我国粮食消费中, 有1/5以上依赖国际市场, 这一依赖程度比我们平时预期的高, 主要原因是我国粮食种植结构中, 饲料粮不足, 大豆作为饲料蛋白的主要来源, 进口量逐年快速增加, 2015年, 我国大豆净进口达到8 169× 10⁴t, 人均进口大豆达到59.41 kg（表6）, 这说明尽管我国谷物尤其是口粮的进口依存度非常低, 但维持畜产品生产的饲料粮来源已经高度依赖于国际市场。

表6

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表6(Table 6)

表6 中国粮食进口状况（2015年） Table 6 China’ s grain imports in 2015 净进口 总量/104t 人均净进口 /(kg/人) 占需求的 百分比/% 粮食 12 000.00 87.27 22.70 谷物进口 1 500.00 10.91 2.84 玉米进口 471.75 3.43 0.89 小麦净进口 296.93 2.16 0.56 稻米净进口 306.40 2.23 0.58 大豆净进口 8 169.00 59.41 15.46

表6 中国粮食进口状况（2015年） Table 6 China’ s grain imports in 2015

在科学技术没有根本性突破之前, 耕地依然是粮源之基, 保证足够的粮食面积、稳定提高耕地的粮食生产能力, 应该成为确保国家粮食安全的根本。因此要：1）完善严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度。完善基本农田保护制度, 划定永久基本农田红线, 按照面积不减少、质量不下降、用途不改变的要求, 将基本农田落地到户, 实行严格保护, 加强耕地质量等级评定与监测, 强化耕地质量保护与提升建设。2）布局建设7个国家层面限制开发的农产品主产区。按照国家主体功能区规划, 从确保国家粮食安全和食物安全的大局出发, 充分发挥各地区比较优势, 建设以“ 七区二十三带” 为主体的农业战略格局。构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体, 以基本农田为基础, 以其他农业地区为重要组成的农业战略格局。东北平原农产品主产区, 要建设优质水稻、专用玉米、大豆和畜产品产业带; 黄淮海平原农产品主产区, 要建设优质专用小麦、优质棉花、专用玉米、大豆和畜产品产业带; 长江流域农产品主产区, 要建设优质水稻、优质专用小麦、优质棉花、油菜、畜产品和水产品产业带; 汾渭平原农产品主产区, 要建设优质专用小麦和专用玉米产业带; 河套灌区农产品主产区, 要建设优质专用小麦产业带; 华南农产品主产区, 要建设优质水稻、甘蔗和水产品产业带; 甘肃新疆农产品主产区, 要建设优质专用小麦和优质棉花产业带。

在广大农村地区, 耕地的所有权、承包权和经营权分置的产权制度已经建立, 这为土地流转和具有一定经营规模的专业化粮食生产实体的发展奠定了制度基础和创造了条件。可以预期, 在市场需求的引领下, 一家一户小规模粮食生产实体和不同规模专业化粮食生产实体都会逐渐发展起来。重要的是国家可能需要对粮食主产区实行优惠政策, 对粮食主产区和主产区的村集体、农户、专业化粮食生产主体加强保护和扶持力度, 切实提高这些利益相关者的生产积极性。此外, 国家需要在粮食主产区投入建设现代化商品粮基地, 形成新的稳定的粮食生产能力和商品粮供应基地。

充分利用现代网络、电子商务等新技术、新模式, 充分发挥粮食市场机制配置粮食资源的基础作用, 能够高效、灵活、低成本地保证粮食供应。因此, 必须建立以国家批发市场为龙头、区域批发市场为骨干、众多分布在全国城乡的集贸市场为基础、粮食期货市场为先导的、完整的粮食市场体系, 确保国家粮食安全的有效供应。

建立国家粮食储备制度, 是国际上通用的保障粮食安全的制度建设。我国是人多、地少的大国, 需要进一步健全粮食储备制度。我国建立专项粮食储备制度已有多年, 建造了一批现代化储备库, 建立起垂直管理体系, 并且已发挥出重要作用。然而, 客观而言, 我国粮食储备制度在体制和机制方面还存在不尽如人意的地方, 成本还比较高, 宏观调控作用还不够大, 因此对国家粮食储备制度, 特别是储备规模, 必须进行改革调整, 引入竞争机制, 逐步健全和完善, 努力实现管理规范化、规模适度化、结构合理化、轮换制度化、成本低廉化。